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       北京修远经济与社会研究基金会(简称“修远基金会”)系北京市民政局批准设立的非公募基金会,业务主管单位为北京市社会科学界联合会,于2009年11月注册成立。修远名称,取自《楚辞·离骚》中的”路漫漫其修远兮,吾将上下而求索“。
       旗下品牌刊物《文化纵横》为国内最具影响力的思想评论杂志。
       修远基金会的研究项目,涉及思想、政治、社会、媒介、可持续发展等多个研究领域,汇集了来自中国社会政治学所、社会学所、新闻传播所,北京大学法治研究中心、马克思主义学院、清华大学人文学院,复旦大学思想史研究中心、华中科技大学乡村治理研究中心的多个研究团队和近50位研究人员。修远基金会每年推出一期年度研究报告,探讨文化重建、社会治理、国际战略等方面的重大问题,在政商学界颇具影响。 
       修远认为,中国社会文化之建设,任重而道远,需要有识之士自觉担当与共同努力。
       修远愿意在此过程中贡献自己的绵薄之力,竭力推动社会和谐与文化复兴之目标的实现。

    
研究员专栏
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杨平
修远基金会理事长 《文化纵横》杂志社社长
杨平:从执政党到议会民主党的转型之痛
时间:2014-06-27 点击阅读量:889 次

016-019


从执政党到议会民主党的转型之痛

——台湾国民党转型的经验与教训


杨平



[编者按]杨平先生观察并探讨了台湾研究的一个重大理论空白:国民党转型的经验与教训。从一个执政的威权型政党,从一个执掌政权及全部党政军资源的政党,经历2000年丢失政权,并于2008年重新夺回政权,其间的政党调适、组织再造、职能变迁,具有十分重要的启示意义。房宁先生则试图解释越南超越式政治发展的动力机制。与中国共产党相比,越南共产党的社会控制力明显偏弱,最高权威呈现扁平化,这也导致越南国家能力的低下。

执政党体制能开启快速工业化,稳定引导社会发展,但随着现代化的深入,执政党体制又必须以不同形式和路径向扩大政治参与转变。我们应当基于中国经验,积极吸收借鉴各国政治发展和转型的经验与教训,以史为鉴,引导中国社会的健康有序发展。





台湾实行民主转型已20多年,自外部观察,台湾稳定的两党竞争格局已经形成,民主转型之初的参与混乱已经过去,社会生活中的秩序感日益明显,一个新生的公民社会也已经出现。但以长时段观察,台湾转型之后的弊端也十分明显,诸如媒体乱象、蓝绿恶斗、族群撕裂迄今并无改变。更为糟糕的是,民主政治导致行政效能下降、重大决策难以达成共识,经济发展绩效不彰,已从20年前位于亚洲四小龙之首,退居四小龙之末。

观察台湾的政治转型,一个重要的观察视角是政党转型。国民党从一个执政的威权型政党,在民主政治条件下逐步向议会型民主政党转变,其间的遭遇和调适,以及今天所面对的问题,是台湾民主政治成熟与否的重要参考点。与此同时,国民党从一个执掌政权及全部党政军经济资源的政党,经历2000年丢失政权,并于2008年重新夺回政权,这中间的政党调适、组织再造、职能变迁,对于面临政治体制改革压力的大陆而言,也具有十分重要的启示意义。

2012年5月底,笔者带着上述问题造访了台湾国民党中的一些重要代表人物,他们曾经担任国民党面对政党轮替前后的党内重要角色,亲身经历了台湾政治和政党的转型。其中包括曾任国民党文传会主委的李建荣,历任“中华民国外交部长”、“新闻局长”的程建人,历任国民党基隆市、台北市党部主委的郝龙斌、台北市长竞选总部总干事的潘家森,历任台北市副市长、文化局长的国民党新生代政治家李永萍,曾在民进党担任要职后因陈水扁贪腐事件转而投向国民党、对两党都有深刻观察的郑丽文,以及曾任《中国时报》总编辑、现任《旺报》社长的黄清龙等人。我们谈到了七个方面的问题,既关注国民党转型中党机器的运行情况,如党内竞争与协调机制、“中央”和地方基层党组织、党的文宣系统,以及人才选拔培养机制等,也关注转型中的党与资本的关系、党与政权的关系、党机器与选举的关系等问题。

竞争与党内利益冲突


在威权时期,国民党通过提名地方政治精英参选党议员,并为其提供竞选经费和配票,以保障其顺利当选,将地方精英纳入到政治统治之中,巩固国民党在台湾的统治地位。

但是,随着民主政治转型,尤其是2000年政权轮替之后,国民党党产资源的萎缩、党机器的弱化,使得党不再拥有权威和能力提名议员,同时也不能以政治资源的给予来换取他们对党的忠诚。参加选举的人主要依靠自身实力赢得选举,他们往往具有广泛的人脉关系和资金来源。而且,在2000年新的提名制度中,国民党将民意调查纳入正式提名机制,并占有70%的比重,强化了参选人作为民意代表的分量。对于那些参选国会议员的人来说,党的标签更多是为了增加选民对其本人的认同;而对于参选地方议员的人来说,选民“选人重于选党”,政党的标签作用明显减弱。

因此,国民党与其“议员”(民意代表)之间的关系不再是从前的“侍从关系”。议员往往把选区利益放在第一位,以民意为借口不支持党中央的决策;或只顾自身的政治前途与党唱反调,阻碍党的政策主张的形成与执行。这些造成了党内意见不一致,个人意志与党意志发生冲突,使得党内凝聚力减弱,执政效能下降。不仅如此,民意代表的问政、对“总统”和行政官员的质询和抵制,再加上媒体的传播和放大,往往使官威扫地,公权力被大大削弱。

2012年5月的“美牛案”便是很好的例证。面对民进党立法委员对通过美国牛肉进口案的阻挠,马英九亲口下达党纪命令,规定国民党立委不得有其他意见,要求无论如何,美牛案要在本会期通过。但是由于国民党立委很多出自养殖业极多的农村,他们的选民都反对美国牛肉进口,如果支持“党中央”,就会得罪自己的选民,因此他们只是消极服从,并没有人愿意与民进党发生冲突。台湾媒体将这次立法院美牛大战中“国民党立法委员”的士气涣散,视为马英九成为“跛脚总统”的开始。


基层组织的瓦解


政党轮替之前,国民党在各政府机关、各行业、各企业中都有党组织,以党领政,党国体系相对完备,并保证从中央到地方,从上层到基层皆能完整贯彻党的意志。政党轮替后,迫于反对党和舆论的压力,国民党从军队、媒体、行业、企业中撤出,大量党组织被迫取消或自动解散,党组织只在四个层级保留:中央—县市—区—里。在都会区,里以下的党组织已经不存在实体性组织,在县区,乡以下党组织也大多瓦解。与此同时,党的组织形式也发生了重大变化,严格的组织生活基本消失了。党的活动大多转换为联谊会形式,组织的约束力和效率大幅度减弱。

2000年丢掉政权后,时任国民党主席连战组织了国民党改造工作,其内容大致包括:(1)大幅度精简人员,国民党专职党工从2000多人骤减为500多人,从县市党部到乡镇党部,大批党工失业,一个乡里只保留一位专职党工;(2)精简组织层级,取消省党部,党中央的大量一级单位(比如妇女、青工、海外部门)降为二级单位;(3)设立国策基金会,安置大批失去工作的国民党政务官,同时组织他们研究国策和政策,一方面借以支持“立法会“国民党议员与民进党争斗,一方面为下一轮选举执政储备人才。


党产的萎缩与金钱政治的影响增大


面对政权交替,国民党的几千亿党产立刻成为众矢之的。党产中有一部分是由后来的经济发展而来,但主要被民进党攻击的是二战之后国民政府来台接收时所承接的公家财产以及后来一党专政时期占有或垄断的巨额资产。一直以来,民进党都将党产问题作为攻击国民党的重要手段。有人戏称,国民党的党产是民进党的提款机。

在民进党的施压下,国民党卖掉了大部分党产。缺乏党产的国民党无法再像过去那样有能力与资本力量博弈,逐渐成为资本家影响渗透的对象。缺乏党产,也使国民党无力再凭借财力和资源动员地方派系,而失去地方派系基础的国民党,越来越依赖资本家的政治献金来进行政治动员。目前,国民党的经费主要来自三块,一块是党费,所占比例很小,一块是竞选中的财政补助,平均每年可获6亿—7亿台币,再有就是政治献金了。因此,在未来的政治局势中,金钱政治的影响势必越来越大,资本将在其中扮演越来越重要的角色,导致政党执政自主性的弱化。


文宣功能的转变


在国民党执政时期,党的文化宣传事业拥有庞大的资源和管道。国民党控制着仅有的三家电视台(中视、华视、台视),党报《中央日报》是主要的平面媒体,中央通讯社是党的喉舌,党还控制着最大的广播电台、书局和电影公司等。政权交替之后,立法院通过了党政军退出媒体的条例,国民党只保留了《中央日报》和《中华日报》。到了马英九执政时期,连《中央日报》也因长期亏损被关闭了,仅有网站还在。台南地区的地方性媒体《中华日报》成为国民党拥有的唯一党内媒体。原先党的文宣文化机构几乎全部国营化了。

在民主政治条件下,文宣主要为选举服务。连战担任党主席时期,在短短四年中曾换了五任宣传部长,可见国民党文宣工作的转型面临很大压力。因为党不再管控媒体、主导舆论,又处于在野党位置,需要更加积极地与媒体合作。2000年末,台湾的电视媒体开辟了政论类节目,成为两党政策宣讲和选战辩论的重要舞台。连战组建了工作小组专门负责为每位参加政论节目的党代表搜集舆论和资料,国民党“中央政策会”也常常邀集党内人才定期召开会议,为各种辩论出谋划策、设置议题。在选战中,文宣制定各种策略为党赢得更多选票,在这种情况下,文宣对党的政治主张的宣传往往不再重要,而越来越受制于选民的现实诉求,被民意所左右。


干部培训选拔机制严重弱化


在民主转型后,政务官系统已经从传统的党内推荐转向由社会管道输送。原先党的人才培训机构,比如“革命实践研究院”(类似于中央党校)都已精简,有的连校址都已卖掉,训练只能到外面借场地进行。过去的培训多则半年,少则一个月,现在则仅有一天。作为党的后备军的团系统也式微了,已经蜕变成为青年或青少年的联谊活动。

党在选拔、推荐人才上的作用也大大减弱了。过去党有能力推荐人才,将地方精英有效纳入统治体系之中。但在民选政治条件下,党不再有资源和能力推荐自己认为合适的人选,参选人主要依靠自身实力,党也不能再根据对党的忠诚度来提拔人选,参选者也不再凭借与党的关系和忠诚度当选。

因此,过去的组织系统和培养人才机制已经严重弱化了,不能再支撑党的人才体系,党和国家的主要干部很多来自社会输送。因为民主政治的胜选者要拥有广泛的人脉和金钱,没钱没势的优异者很难进入,因此也很难做到选贤任能,反而容易导致党内凝聚力差、个人意志与党的意志不相协调。


政党利益和国家利益的冲突与调和


2008年,国民党重新赢得大选,夺回政权。一般而言,每逢“总统”换人,便会有近万个职位需要重新分配。政党政治的要诀在于,赢得政权,政党“分赃”。这对于政党精英而言无疑是最大的政治动力。但由于台湾民主不是原发性民主,而是引入外部民主制度,在权力分配上便面临着观念、利益以及其他方面的冲突。

马英九上台,当时靠的一是陈水扁贪腐,民众痛恨;二是个人形象清廉,基本未依靠党的机器,这使马英九对国民党组织的依赖程度不深。与此同时,国民党内传统利益盘根错节,官僚化的国民党各利益集团尾大不掉,马英九极欲甩掉包袱。更为重要的是,马英九本人深受西方政治理念影响,上任后坚持要做超越党派的“全民总统”,希望以此化解族群对立,获得更广泛的民意支持。

马英九的“全民总统”理念导致他大量延聘专家型人才和体制内的事务官,而置大量拥护他并在选战中出力的党内精英不顾,使他们不能进入国家政权体系,由此造成党与国的矛盾,并进一步打压了国民党内精英效忠追随党的积极性,使得国民党组织进一步受到削弱。

自2009年以后,随着马英九个人声望的下降,一系列选战的压力(台湾每四年有三次重要选举:“总统”选举、“立法会”选举、县市长选举),马英九不得不重任国民党主席(总统、主席一肩挑),重新依靠党的机器为其选战提供支持,并同时通过党机器来统一“立法会”国民党议员以及地方派系的意志,以利于执政。然而,由于党内精英通过选战进入政权的管道仍然不畅通,同时也由于马英九在整合国民党内各派系时缺乏办法和手段,国民党的组织效能仍然在大幅减弱。


向“选举机器”转型的国民党


在访谈中,笔者发现,所有国民党的受访人关注重点都是选举,按他们的说法,“没有政权,一切都免谈”,但一旦提到国民党正在蜕变为一个选举机器时,所有受访者又都心有不甘,不希望国民党仅沦为一部选举机器。笔者认为,这深刻地反映了国民党作为一个传统的“革命党”在民主政治条件下自身定位的窘境。

以台北市党部为例,党组织的全部工作几乎都是选战,每逢选举,才有组织活动,没有选举,什么事都没有。一般而言,选举有政见发表会、造势活动、催票、拜票等多个环节,每逢选举,市党部就会召集各种联谊会,向党员介绍选情和党的主张,并分派造势活动各个区、里的动员人数,造势活动后,再通过信件、短信等方式向选民表达政见,选举前通过电话进行催票,选后再陪选举人逐一拜票。关于选举,国民党已经操作得相当熟练,但作为一个现代政党的其他功能,却都在迅速弱化。

比如党的路线、方针、政策的制定及宣传,党组织培养选拔人才的机制,党制定长期战略并加以实施的能力,以及党动员群众实现共同目标的功能,都在民主选战的强大压力下逐一消失,选票成为唯一支配性因素,民意的短期诉求压倒政党的政治主张。在今天的台湾,政治行为短期化已经成为普遍现象。

更为重要的是,经过20多年的选举民主竞争,台湾早期的政治参与热情已经消退,民众的政治冷漠感正在出现,政治在民主的旗号之下已经逐渐蜕变为少数精英的游戏,政党已经不能代表人民,“代表性断裂”等西方政党政治中的弊端也已经开始在台湾出现。这种局面,恐怕是政治转型之初的台湾人所未能料及的。

(作者单位:《文化纵横》杂志社)