印度的新政府与新格局

✪ 程东金 / 《文化纵横》特约撰稿人

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在5月的印度大选中，莫迪领导的印度人民党获胜。在全部543个选举席位中（另有两个席位由总统任命产生），人民党赢得了282席。对印度政治来说，这是一个转折性的事件。自1986年以来，还从未有一个政党在下院赢得多数席位，建立稳定的多数党强势政府。支撑近二十年印度政局的，实际上是两大全国性政党与若干地方性党派聚合而成的联盟，这一执政基础天然是脆弱而涣散的。

选举之前，人们普遍关切，大选是可能加剧印度的“否决政体”问题，还是会导致出现一个真正的强势政府乃至政治强人，力主推动业已止步不前的改革。现在看来，第二种结果有更大的可能。

“否决政体”一说是善于制造概念的福山提出来的，本用以描述日益陷入僵局的华盛顿政治。在他看来，美国正从一个民主政体变成一个“否决政体”，即从一种旨在防止当政者集中过多权力的制度，变成一个谁也无法集中足够权力作出重要决定的制度。福山素有勤于反思之名。归结起来，他此种思路转变的背景有两点。其一，很多新兴民主国家并没有步上良好治理，反而陷入劣质民主困境，进退不得；其二，在过去三十多年，在“自由化”的主导思维鞭策下，国家的职能不断被消灭，逐渐失去了增进人民经济福祉与维护社会公平的能力，民主选举产生的政府根本无力回应民众的需求。以印度为例，其政府决策特点是议而不决、决而不行，而近二三十年印度党派政治的分散化、地方化发展趋势进一步加剧了这些问题。

印度独立后最初30年，国大党一统独大，中央对地方拥有足够权威。在此期间，国大党奉行带有浓厚计划经济色彩的“尼赫鲁主义”路线，和中国相比，负责推进这一国家主导的工业化战略的核心力量国大党，却在组织上软弱无力。它更多的工作是去适应乡村的传统社会结构，而非去积极加以改造。缺少了趁手的工具，国大党也就很难推动一系列经济和社会计划。其治下的印度社会，并未发生根本性的变化，仍然是一个农村型社会。1990年代中期以来，一批以邦为基础的地方政党发展壮大，与日渐衰落的国大党（衰落的表征之一就是，尼赫鲁—甘地家族的王朝政治当道，党内民主不复存在，党机器严重受损）和1980年代崛起的印度人民党鼎足而立，国大党一党独大的旧模式解体，一个新的政党体系挣扎成型，印度政治也随即进入高度不稳定阶段。近20年来历次大选结果，都是无一政党过半数的“悬浮议会”，无论国大党还是印度人民党，要想在中央执政，就必须拉拢地方小党加盟。在这一联盟政治的新体系下，缺乏全国胸怀的地方性党派的影响力被不成比例地放大。它们比国大党或者人民党有着更强烈的倾向维护地方利益，为此不惜损害全国性整体利益。一系列经济改革举措难以推出，或者中途夭折，主要原因即在于联合政府内部地方性党派的阻挠和反对。

权力过度分散已经成为过去20多年来印度社会和经济发展最大困扰之一。印度联邦政府由此沦为“否决政体”，即谁也无法集中足够权力做出重要决定。其结果，是印度政治议而不决、决而不行的特点近年来进一步恶性膨胀，进而加剧该国决策反复、朝令夕改与腐败问题，提高了印度经济环境的不确定性。而且，这种不确定性给流动性较低的直接投资带来的风险，远远大于给高流动性组合投资造成的风险，从而加剧了印度经济结构过软、过虚的弊端。一些中国人对此的形象总结是：搞定了中央，搞不定地方，搞定了政府，搞不定议会，等到全搞定了，又选举了。

集权不是万能的，但没有集权则肯定不能。印度五月选举的最大结果，就是带来了中央层面的权力集中。这对印度下一步的发展是一个有利的形势。与这一新形势相比，国大党的中左和人民党的中右之间的意识形态分歧，也许还在其次。或许可说，在全球化当道的今天，一个愿意积极加入全球经济行列的政府不可能不是右翼的。

我们也看到，在印度这个分权的联邦制国家，众多政治大邦掌握在地方性政党手里的格局，并未有根本性的改变。不仅如此，在上届国大党联合政府执政后期，印度地方政治进入了新一轮的活跃期。在人口多达2亿的北方邦，左翼的老牌政党“社会主义党”东山再起，击败“贱民女王”玛雅瓦蒂领导的大众社会党；在西孟加拉邦，玛玛塔·班纳吉1998年创建的草根国大党挫败长期执政的印共（马）；在南方的泰米尔纳德邦，贾亚拉丽塔的“全印安纳平等党”又一次与老牌政党“平等党”实现轮流坐庄；在涵盖首都在内的德里地区选举中，2012年在全民反腐运动中诞生的“平民党”击败国大党。这些地方政治变局无疑会激励着更多的新生地方政党涌现，导致权力越发分散，从而也给莫迪新政府的施政带来无数变数。至少就引发改革浪潮的示范效应而言，人民党需要再有几个类似古杰拉特邦这样的“模范邦”。

在此我们可以引述一段李光耀对印度政治的评论。在注重实效的李看来，印度政治存在着一些固有的缺陷，其核心问题就是决策困难，执行乏力：印度的发展速度是由其宪法、种族结构、选举模式以及由此产生的联合政府决定的，而这些因素都会加大决策难度。无论政治领导层希望做什么，必须在中央层面经过纷繁复杂的程序，甚至还需要在各邦经历更复杂的审批。民粹主义的民主体制导致执政党出现常态化的更迭，从而弱化了印度政策的连贯性。此外，民粹主义的氛围下也尤其盛行特殊利益。在过去20年间，印度实行了多种政策以提供价格低廉的食品、免费电力以及补贴贷款——它们给整个经济造成了沉重的负担。福利与民粹主义的区别正在逐渐模糊。

莫迪现在据有了一个有利的阵位。接下来，他还要以更大的智慧和勇气打破那些结构性的政治障碍。泰国的他信曾在新世纪初对泰国政治做过类似的清理手术，并遭致一波又一波的反弹，直至今天，这一较量仍未有终局。而印度的独特性，可能在于其政治发展和社会经济状况的错位。在可堪比较的现代国家中，印度是除了美国之外唯一一个在经济发展之前就实现民主的国家。这意味着，对于处理工业化早期阶段的那些经典问题，如瓦解传统的社会结构、建立一种有利于资本积累而总体上抑制消费的动员机制、驯服劳工等大众力量反抗等，在印度都要依靠共识和妥协去达成，缺乏必要的政府强制和镇压手段。

也可以说，在工业化早期和经济起飞时期，决策的环境相对简单，因此执行力是考验一个政治体制是否可以推动经济改革和经济增长的关键。从这个角度看，印度的体制似乎是处理简单决策的昂贵制度，其长处，当然在于能够稳健地应对复杂的决策环境和多元的社会结构及其利益冲突问题，但依靠民主程序解决问题的时间似乎过长，成本也过高。此外，它也易于唤起民众的期望，而其中的许多要求就当下的发展条件却未必能够满足。

考虑到印度社会状况的复杂，种族、语言、宗教、种姓等问题盘根错节，民主制度的包容性或许正保证了印度国家能够统一的存在。换以一种更酷烈的权威制度，激进地去推进现代化方案，则可能出现更多的对立和对抗，直至导致国家解体。所以，一个较为公允的评价似乎是，印度的民主制度已经借助推动适度的权力再分配和其他重要资源（如社会地位和人格尊严）再分配的政治过程得到巩固，但是，关键的财富再分配未能得到有效推动。在没有完全排斥边缘阶层的情况下，社会中强势集团的利益得到了满足。  

（本文原载《文化纵横》杂志2014年8月号。图片来自网络。）