自回归以来，香港一直面临着如何实施有效管治的问题。从许多方面看，管治状况在回归之后有恶化的趋势。突出表现在，特区政府处于弱势，处处受制于各种反对力量，行政权力被立法会和法院“篡夺”，政策推行不通畅而且“朝令夕改”。其结果就是，政府难以在促进经济发展和改善民生状况这两大领域发挥积极有为的作用，招致港人对特区管治的不满，进而在现实政治斗争中处于劣势，反对派占上风，成功地将这一“管治危机”论述为“受认性”问题，迫使中央加快香港的政制民主化步伐，削弱建制阵营的力量，并让自己可以获得上台执政的机会。而反对派的实质目标，却在于促成香港的“独立政治实体地位”，而这又是中央根本不能接受的。

　   如何认识回归以来香港新政权建设所遇到的障碍和与之相关的管治困难，进而为破解今日香港的困局找到可行的解决方案，就成为一项严肃而紧迫的课题。香港中文大学社会学教授刘兆佳身跨学术与政治两个领域。自从上世纪八十年代初，就参与到香港回归前和回归后的政治发展过程，是历次重大政策制定和变革的知情者乃至参与者。2012年，他卸下担任了十年的特首首席顾问一职，重新回到学术界。次年，他从“管治者”的角度，出版了《回归十五年来香港特区管治与新政权建设》一书，为我们理解香港政治发展中的若干症结性问题提供了独特的视角。以下我们将综述其要点。

　　管治困难的若干历史与结构性原因 

　　首先，香港回归祖国的过程代表了四大社会转型，要求港人做出艰难和持久的回应。这四大转型包括：从英国殖民地转变为中国的特别行政区所代表的政治地位和本质的改变，经济结构的急剧转型，社会结构尤其是阶级结构的嬗变，以及个人政治身份和认同的变化。新政权的权力来源、效忠对象、与中央政府的关系、核心任务和社会支持基础都与殖民政权截然不同。而历史经验表明，任何一项重大变迁都会衍生大量的政治矛盾和冲突，更何况四项历史性变动同时并发。

　　其二，新政府不像殖民政府般一权独大，垄断政治权力，反而受到各种新兴政治和社会势力的掣肘，特别严重的是立法会、政党、法院和媒体。特区政府一方面失去了一些重要的政治控制手段，例如行政首长对立法会成员的委任和控制，以情治、保安、税务等综合手段对反对派构成的威压态势等，另一方面要受到众多的新冒起的政治和社会势力的挑战。反对派从回归一开始，就可以通过立法会选举进入政治体制，挑战政府，但却并不接受国家对“一国两制”和《基本法》的理解，也因此，香港的反对派不是所谓的“忠诚的反对派”，而是一群极难对付、力图彻底改变中央的“一国两制”方针政策和《基本法》所规定的香港政治体制、并得到部分西方势力支持的坚定分子。反对派不断挑战特区的政制安排和特区政府的受认性（合法性），但却仍选择加入政制体制框架之内活动，同时结合政制内外力量发动攻击。

　　其三，被视为“亲北京”的新政权的公众支持基础薄弱，被批评为缺乏民众授权。新政府要向中央负责，维护中央和国家的根本利益，但同时却又要向“拒共”和以香港利益优先的港人寻求拥护。事实证明，兼容这两个要求非常困难。

　　其四，新政府缺乏一套能够凝聚民众支持的政治主张，与反对派的政治主张相抗衡。毕竟“一国两制”本质上是一种务实并带有妥协性质的安排，旨在维护现状，保守倾向突出，理想成分不多，初期又不能够以国家民族大义相砥砺。相对于反对派的充斥着理想和激昂的宣传口号，特区政府难以占有道德高地与之对垒。如果一个新政权一直还受到旧政权的拥护者挑战的话，则研究和设计新政权的政治主张和政策纲领更是刻不容缓的大事。一套包含理想和理性成分的政治主张之所以重要，是因为它让新政权可以立于道德高地上展示其领导能力，并以此来凝聚各方面的支持。

　　其五，新政权缺乏管治经验，特首本人的政治威望、其领导班子的组建与磨合以及这一政治团队与公务员队伍的关系等问题都尚待厘清，却要马上独立驾驭复杂多变的经济危机局面，又不能好像殖民政权般可以寻求宗主国政府的协助。缺乏经验之下，应对难免进退失据，招致港人不满，政府民望低迷。

　　其六，新政权从来都没有一套经过深思熟虑而拟定的管治战略来应对来自四面八方的挑战，很多时候处于见招拆招、被动挨打状态，导致管治权威受损。 

　　解决问题的把手在于“新政权建设”

　　总体而言，回归以来香港特区政府管治困难局面的原因甚多。当中部分属于历史性和结构性，一部分关乎中央的对港政策，一部分跟政治体制的重大变迁有关，一部分是由于众多新兴的政治势力的蜂起并对特区政府构成挑战，一部分是受到回归以来大部分时间香港都面对因金融危机所造成的种种困难所影响，而一部分则与回归以来特区政府的管治策略存在着不足有关。而最根本的一点，还在于新政权建设尚未走向正轨，围绕着新政权建设的政治斗争远未完结，新旧建制力量、爱国爱港阵营与反对派阵营之间，仍存在着持久的管治权争夺。折衷或者妥协难以避免。从过去和今后的形势发展看，可以预见反对派在力量持续萎缩的不利条件下所做的让步会较多一些，但中央与爱国爱港力量也无可奈何地需要部分回应反对派和支持他们的港人的诉求。新政权的终极形态目前无从得知。 

　　经过回归十几年来的折腾和内耗，未来香港特区在“一国两制”下达至某种程度的长治久安的机会是存在的。关键就在于中央与不断扩大的建制力量能否共同贯彻一套有利于落实“一国两制”的新政权建设战略，强化行政主导，壮大爱国爱港力量，协调好不同阶层的利益，减少社会矛盾，建立一个有一定群众基础并实施有关管治的特区政府。反对派的盛衰起落不是关键问题。事实上，新政权建设成功，自然也会促成反对派的转化，让他们更容易成为在“一国两制”下的忠诚反对派，并让部分反对派力量进入管治力量之中。

　　新政权建设的领导班子

　　香港在回归后还没有建立一个强大的领导班子。真正出现的反而是内部存在着一定程度的矛盾和摩擦的领导团队。董建华的领导班子内新旧建制势力人士并存，且以旧人（公务员和前朝重用的人）为多，到曾荫权时期更加入同情反对派的人士。两位特首的领导班子显然是一个利益与权宜的结合，难言有意识形态上的统一性和高度的相互信任。班子内部更存在着一定的相互猜忌，因而削弱团队的运作效能，也难以取得中央和群众的高度信任。 

　　香港不存在执政党和管治联盟，因而不可能像其他地方一样，由一个政党组织的领导者来进行管治。这些安排理论上并不排除有实无名的执政党的出现，因为特首可以大量招揽他的前党友入阁，但事实上发生这种事的可能性很低，掌握主要官员任命权的中央政府会确保这事不会发生。特首本人也会知所行止，不会做逾越中央底线的事情。

　　在政治人才匮乏的情况下，特首选拔具有入阁资历的人的空间有限。香港的政党和社会组织本身也严重缺乏人才，特首往往要从没有党派背景的公务员和专业人士入手。即使在主要官员问责制建立之后，情况也没有明显改善，由此导致的结果是，领导班子基本上是一群各有独立人格的个人，大都缺乏群众基础，与社会团体的联系不多。也就是说，他们受到来自社会团体要求团结一致的压力并不大。就算社会各界要求班子加强合作，社会的诉求也不容易转化为促进领导班子团结起来的动力。 

　　然而，愈来愈多的政治工作或任务却要由特首及他的领导班子来承担，包括制定整体管治策略，厘定政治谋略，加强公共政策研究，统筹和协调有关官员的政治行动，争取立法会通过政府的法案和财政预算案，团结和动员政治支持者，抗击和削弱政治对手，有效使媒体和各种通讯管道为政府所用，发动舆论民意，组织和发动群众等。但在所有这些方面，特区领导班子都欠缺人手和资源，又缺乏社会力量的实力配合，因此难以有出色的表现。例如，长期以来，特区政府高层没有成立一个经常性的专门进行政治分析、厘定政治策略、深入研究政策课题、制定重大和长远方针政策的政治领导小组，去驾驭瞬息万变的政治局面，并因应政治形势的变化作出政策上和行动上的调整和应对。大体上每周开会一次的三司会（政务司、财政司、律政司）处理的大多是日常的施政事宜，极少涉及重大政策的擘画和深入的政治分析。如此一来，新政权的政治分析和应对形势的工作便变得分散，缺乏系统性，并在极大程度上依靠特首自己的政治判断和能力，达不到通过集思广益让政府能够通盘把握和驾驭形势的目标。

　　当新政权的领导核心必须承担更多的决策和政治任务的趋势已成之际，它却缺乏一支人数众多、团结一致和能力高超的领导队伍。这一领导团队的出现，牵涉政治人才的培训，政治组织的壮大与发展，新政权的社会支持基础的开拓和深耕等。没有这些条件的配合，建立强大的管治班子谈何容易。也可以说，当新政权的政治主张，政治人才，管治联盟/执政党以及群众基础还是偏弱的情况下，强大团结的领导班子是不会出现的。

　　政治团队与公务员队伍的关系

　　回归以来，领导班子一直未能与公务员队伍建立紧密互信的合作关系。尤其是地位最高、权力最大的政务官群体。

　　在港英时期，政务官逐步发展出一套独特的政治文化。他们将自己界定为公共或集体利益的捍卫者，鄙视个体利益，认为施政应从科学理性角度出发，按照全体人民的整体和长远福祉。实质上，虽然政务官从任何角度看都是不折不扣的管治者，是从事政治工作的人，但是他们心中的政治其实是“政治超然”或者“政治中立”。也即是说他们厌恶利益和权力的争夺与交易，不愿意投入到日常的政治冲突之中。这类政治观在殖民政权还能垄断政治权力而且其他政治力量又相对薄弱时，当然还有一定的适用性。但随着其他政治力量纷纷涌现，而香港社会变得越来越政治化和分化时，这类政治观不但变得不合时宜，而且大大束缚了政务官的政治空间。此外，这套政务官坚持“政治中立”的学说，也在其客观效果上，弱化了特首对公务员队伍的领导。也因此，特首缺少一个由他领导的积极有为的政治团队来驾驭香港回归后的复杂的政治形势。

　　为了强化特首的政策推行能力，董建华时期引入了高官问责制。特区政府的司、局长不再是受到铁饭碗保护的公务员，而是政治任命的官员，性质上是政治人物，与委任他的特首共同进退，也随时要承担政治责任而引咎下台。2008年，问责制进一步扩大，引进了一批副局长和政治助理。自此之后，一套人数虽然不多，但已具雏形的领导班子逐步成形。 

　　设立问责制的一个重要目标，在于增强特首驾驭行政机关和公务员的能力。实践证明，此制度在这方面有一定作用，但只能算是差强人意。毕竟这个制度还是一个新的、还在不断演化的事物。就算在发达国家，在历经一百多年后的发展之后，政治任命制或者部长制也在变革之中。公务员与部长和立法机关的关系，尚未完全厘定，实际的情况往往更多取决于人的因素和政党的政治利益。

　　管治联盟的创建

　　管治联盟包括所有在利益和/或信念上与政权相近，且鼎力支持它的政治和社会力量，特别是指政权可以依靠的政治精英，而那些政治精英则散布在权力架构（尤为关键的是立法会）与社会各领域之中。与此同时，管治联盟的成员又能够通过各种纽带与群众联系起来，在有需要时发动他们支持政府或者反制政府的对手。管治联盟可以不同的组织形式表现出来。较高级的形式是有严密组织和森严纪律的政党，较低级的形式则是松散的、以个别领袖为核心的恩主与附庸网络。

    在大多数情况下政党是从事管治工作最常见的组织。而香港却并非如此。中央坚决反对政党政治，不愿意组织一个能够同时掌控行政和立法机关的执政党，也不容许行政长官有政党联系。其考虑可能是，一个有政党联系的特首，必须履行他对所属政党的责任，从而不能够对中央完全效忠，使得中央不可以通过他来全面准确贯彻“一国两制”方针。

　　假如香港的行政长官是管治联盟甚或是香港的执政党的话，则他是否忠诚于中央是一个疑问。鉴于在整个特区的政治体制中，特首是唯一的中央与特区的接触点和连接点，中央绝对依仗特首来确保一国两制方针政策在香港准确落实，不能有任何差池。

　　容许香港出现管治联盟或执政党，也意味着中央愿意对政党政治开方便之门，即是说同意让政党管治香港，以及接着可能出现的政党轮流执政的局面，甚至容许反对派领导特区政府的场面发生。

　　中央的基本原则非常明确，它是包括香港在内的全国的执政党。但中央在香港却不但不直接管治，而且不公开活动，也不参加香港的各项选举。到目前为止，中央还没有明确清楚作为国家的执政党与参与管治香港的建制力量的关系。在这些根本问题没有厘清之前，中央对管治联盟的组成只能是处于两难之局。而在中央未有明确表态之前，特首能够整合建制势力的空间亦有限。

　　目前的情况是，一方面特首难以分身去从事巨大的战略性政治结盟工作。另一方面，鉴于特首有固定的任期，因此他和他的亲密战友只代表一股短暂的政治力量。由于他的接班人和下届政府主要官员由中央任命，特首没有权力保证他的追随者的政治前途和利益。相反，不少他有意笼络的人都不时要思考他们与特首的可能接班人的关系，而避免对他毫无保留的输诚。凡此种种，都阻碍了一个有利于新政权建设的管治联盟的出现。

　　陷入对立的行政与立法关系：行政主导流于空谈 

　　殖民地时期，立法机关从属于行政机关，施政效率自然有保证。之所以如此，是因为所有立法议员都是由香港总督委任，其基本任务是拥护和配合殖民政府施政。正因为立法局是殖民政府温顺的管治伙伴，殖民政府从向被殖民者展示其开明姿态，以及向国际社会标榜香港为所谓的“治理橱窗”的动机出发，把一些原本没有打算被立法局运用的权力交给它，特别是关乎财政资源和人事安排方面的权力。当立法机关在回归后不再从属于行政机关，而立法议员特别是反对派，又希望不断扩大立法权力的时候，那些殖民地时期细碎和繁琐的安排便成为立法会掣肘行政机关的利器，或成为立法议员与特区政府讨价还价的筹码。回归后特区政府官员花费在游说立法会审批通过数量众多但甚为琐碎的财政和人事事务的申请的时间和资源极为庞大，并因此大大减少了能用于思考、制定和推行政策的时间和空间，或者与社会各方面接触的机会，间接降低施政效能。此外，为了大力提高立法机关为香港最重要的政治机构，英国人在香港撤退前夕，努力营造一个政府向立法局“负责”的印象，企图为将来的特区起创制和垂范的作用，实际上要让基本法规定的行政主导体制无法实现。

　　所谓“原有制度和生活方式五十年不变”，实际上回归后政制体制却发生了根本变化。主要改变是立法机关脱离了行政机关，变成了独立于行政机关的监察者、制衡者与竞争者。其结果是，特区的立法会与政府的关系既相互配合，又相互制衡。原先中央希望以相互配合为主，但实际上却以相互制衡，甚至相互对立为主。其具体表现，则是行政与立法机关双方对于权力灰色地带的争夺，权力相互制约经常陷于失衡状态。可以说，管治困难的症结，即在于行政立法之间不断的争斗，立法过程不单缓慢，而且充满变数，施政过程存在不少的不确定性。

　　一个独立于行政机关的立法会在几个方面必然与政府产生难以弥补的结构性矛盾。其一，立法会具有本身的机构性或制度性的利益与观点，自然希望得到更多的宪制权力。其二，立法会议员认为它比特首更具民意授权，也更具政治代表性和“认受性”。其三，不同的选举安排导致立法会和特首具有不同的社会支持基础，在施政方针和政策路线上无可避免会出现分歧。

　　由此造成的结果就是，特区政府在立法会没有可靠和稳定的多数或大多数支持。政府在立法会虽然与一些友好党派建立了某种合作关系，但始终没有稳定、可靠与持久的大多数议员的支持，难以实施强势有效施政。政府的法案、财政预算案及政策方针能否得到立法会的支持，经常存在未知数。在涉及中央权力、中央与特区关系和政制体制等问题上，建制派议员对特区政府的支持是有保证的，因为他们不希望在这些事情上得罪中央。不过，涉及社会、劳工和民生事务的话，来自商界的议员不一定支持官方的立场。即使支持，往往政府也要耗费大量时间和人力去游说，并经常要通过政治交易才能获得他们的支持。

　　由于执政党抑或结合更为紧密的管治联盟两种方案都无现实的可能，我们在短期内尚看不到解决这一困境的方法。而无论如何，就算在有执政党可以同时控制行政和立法两个机关的情况下，行政立法矛盾也不宜化解。美国的情况便可见一斑。

　　对反对派的研判与分析

　　与西方民主国家的反对派不同，香港的反对派当中有相当部分人具有半忠诚反对派的性质。虽然反对派积极参与各类选举活动，但其实他们却表明不接受香港政制体制的合法性，立志推翻那个制度，并发动议会内外的力量冲击它。更为严重的，是他们意图否定中央所领导的中国政府的合法性。

　　长期以来，港人的某些政治意识使反对派能够拥有比新政权更高的民望和群众动员能力。相对于建制派而言，经过长时间的经营，反对派无论在组织上和动员能力上都较为优胜。

　　香港的民主发展必须兼顾多方面的需要——特别是维持中央与特区的良好关系，防止香港蜕变为反华基地，保持香港原有的自由开放的资本主义经济体制，确保香港的稳健保守的财政政策得以延续——其发展幅度和速度不可能太快，也很难满足港人的愿望。

　　最近几年来，反对派的构成与活动形式也出现微妙变化。反对派中的温和一翼，如民主党，在最近一次的立法会选举中基本盘丢失，已丧失反对派领袖党派的地位，相应的，反对派激进一翼的力量抬头，政治言行偏激，甚至有采用暴力的明确倾向。社民连和人民力量尤为突出。反对派激烈化的趋势使得他们逐步失去了主流中产阶层人士的支持。因为这一阶层人士的特点是温和、保守和务实，政治态度也大抵如此。在大多数人士转变为“沉默的大多数”的同时，为了补充力量，反对派越来越以年轻人为招揽对象。可是，反对派却无法驾驭那些任性、好斗和鄙视权威的新成员。考察中外社会运动的发展规律，一个社会运动由盛而衰时，会出现以下现象：中产支持者退出，年轻激进分子加入，运动规模较小，行动越趋激烈，运动走向边缘化。香港反对派是否也已经走向这一变化，仍有待观察。

　　从长期看，反对派面临着两个障碍，一个是理论的，一个则是实践的。在理论建设上，反对派的民主发展理论尚停留在教科书论述和简单的西方理想输入阶段，没有对香港的历史和现实进行深入分析。迄今为止，反对派缺少一位植根于香港本土而又有高超理论水平的理论家和策略家。而空洞的民主号召和承诺在香港这种高度商业化、实用主义主导的社会恐怕是没有广阔市场的。

　　反对派碰到的最大现实障碍，是香港人普遍不接受他们为一股管治力量，不可能也不应该让他们上台执政。港人认为他们是永远的反对派，发挥监督和制衡政府的不可或缺的作用，并在这个认识上给他们以恰当的支持。

（原刊于《文化纵横》杂志2014年6月号。图片来自网络）