✪ 鄢一龙/ 清华大学公共管理学院

政权最高合法性就是能够为人民谋福利，能够为人民服务，这才是万世不易的世界通则，而非其他。

从革命、建设、改革的伟大历史进程中，中国共产党的路线方针始终与中国人民、中华民族的根本利益、整体利益与长远利益紧密联系，但近年来急剧的变革与转型裹挟着置身于这个时代的每一个人，未获得、被剥夺、不安全笼罩着许多人的心灵。政府对于人民诉求的麻木不仁，对于群众利益的粗暴侵犯，官民之间冲突与对抗此起彼伏，愈演愈烈。

能否得到群众的支持已经成为最大的执政风险，危机如此深重，如果没有对维稳模式作根本性调整风险只会越来越大，根本之道在于：从维稳模式转向群众路线模式，通过激活群众路线来有效落实人民民主，实现人民的主体地位与共产党执政的本质安全。

在中信改革发展基金会组织的研讨会上，北大的潘维教授多次抛出一个尖锐问题：群众路线是很好，但问题在于，搞市场经济靠的是资本家而不是靠群众，官僚体制下的政府官员，无需面对选举的压力，怎么才会去走群众路线？如何去走群众路线？

“潘维之问”深刻地道出了中国共产党一党长期执政面临的根本性困境，既是一个奉为人民服务为最高宗旨的政党，又是一个时刻处于脱离人民群众危险境地的政党，值得我们每个人去深思。作者不揣孤陋，尝试去解答这个问题，破解这一困局。

▍改革年代的党群关系困境

群众路线是中共开展政治动员的重要手段。但是到今天，许多地方群众路线只是口号与形式。党与群众的关系经历了在群众之中，站在群众前面，到在群众之上，站在群众对面的演变。

革命时期，群众路线不是漂亮的修辞，而是生死攸关的方法论。在“谁是敌人，谁是朋友”这个至关重要的问题上，中国共产党与国民党走了两条截然不同的道路。如同潘维所言，中共能够战胜国民党“现代化”武装的军队，根本原因是中共有根而国民党没有根，而群众路线就是扎根的方法论。国民党与上层精英结盟，中共则是依靠下层的工、农群众。

新中国成立之后，党与群众的关系就陷入了党自身二元属性困境之中。一方面，党作为人民的先锋队，要求保持其作为群众组织的特征，融入于人民之中，站在人民前面来组织群众；另外一方面，作为执政党，各级党委又掌握着核心的国家权力，作为国家机关，必需按照官僚制逻辑运作，需要其站在群众的对面来管理群众。

这个扣一直未能打开，二元困境一直未得到有效破解。在前三十年试图用群众党的逻辑替代执政党，后三十年试图用执政党的逻辑取消群众党的逻辑。

社会主义建设时期，群众党逻辑往往战胜了执政党逻辑，国家与社会并未截然分开，国家就在社会之中，在农村形成公社体制与城市形成单位体制来组织群众进行经济建设，群众动员与群众运动是国家治理的重要形式。

但是党如何领导群众进行经济建设的逻辑一直没有完全建立起来，群众路线的逻辑强调尊重群众首创精神，通过调动群众热情来推动工作，这一逻辑与计划经济和官僚体系冷静的专业化精神无疑格格不入，这种冲突不但使得经济发展陷入“一放就乱，一收就死”的循环，同时也成为高层分裂的重要渊源。

毛泽东发动“大跃进”与“文化大革命”试图通过摧毁计划经济与打烂官僚机器的方式，以彻底贯彻先锋队与群众党的逻辑，来找回工农群众在经济建设与国家治理中的如同革命时期的那种主体性。实践证明，这是一条错误的道路，给中国带来了巨大的创伤。

改革开放以来，官僚制的逻辑替代了先锋队的逻辑，不论是企业部门还是政府部门都经历了韦伯所谓理性化的过程。原先在城市单位体制中组织化的工人与在农村公社体制半组织化的农民，都被抛入到市场经济中去经历了一个再组织的过程。资本对群众进行的再组织，从传统组织中游离出来的群众进入了大大小小的企业与工商户之中。

党政机关也经历了科层化过程，整个党的系统按照官僚制的方式运作，同时以经济建设为中心，推进市场化改革，招商引资成为地方政府的头号大事，使得党从与工农结盟转变为与资本共谋。

在这一条件下，中国共产党试图从先锋性政党转变为先进性政党来建立党、国家与群众的稳定三角关系，党与群众关系从党站在群众前列转变为党代表群众。由此，群众路线内涵也发生了很大的变化，从作群众工作的方法论，变成职业官僚日常工作中需要坚持的“群众观点”。

党的代表性主要体现为对于整体利益、长远利益与根本利益的维护，这种共享的利益例如基础设施的改善与空气质量的好转会带来群众的不满意度下降，但是却未必能够提升群众的满意度。执政党在推进人民的整体性利益，又往往以群体或者个体利益受损为前提。党与政府考虑的是国家地区发展的大事，而群众关心的是和自身利益直接相关的“小事”，这是“吃肉骂娘”现象的深层原因。

党由于和国家公权力浑然一体，不但无法有效组织和动员群众，还经常为了维护整体利益不得不站在群众利益（群体利益与个体利益）的对立面，暴力拆迁、暴力执法等政府与群众对立冲突的事件不断发生，怨声载道，怨声遍网，党员干部与群众之间大有水火不容之势。

官僚化的一个后果是一个国家从社会退出，国家治理难以渗入整个社会，党与群众的有机联系被割裂，他们既不知道群众想什么，需要什么，也不知道如何联系、说服和动员群众。

官僚体制下，领导干部缺乏内在动力为群众解决实际问题。与革命时期党员离开群众就可能活不下去的情况，已经今非昔比。上级领导管着自己的花翎顶戴；资本家会来事，各种资源、各种好处。老百姓啥也顶不上，只会成天给自己找麻烦，所以聪明的领导干部最好老百姓不要找自己，离老百姓越远越好。

与老百姓天天打交道的基层工作人员，一方面依靠上级输送的行政资源承担上级行政压力来管理群众，另一方面自身收入微薄，社会地位较低。守本分的，兢兢业业做好本职工作，不守本分的，就如同传统的胥吏阶层，以剥削群众作为生财之道，使党的干部与群众之间的关系日渐疏离。

靠官僚体制，也无法做好群众工作，干部也不懂如何做群众工作。群众是自组织的，而官僚制度却是自上而下的。随着互联网时代的到来，这种官僚化的管理群众的方式会越来越不在状态，如果不做根本性调整，难免有一天体制本身也会被群众压力所撑破，这绝非危言耸听。

破解困局之道其实也简单，既然只当群众党行不通，只当执政党也不行，那么就既当执政党，又当群众党，两种逻辑适度分离，相互补充，而不是相互替代。

▍推动政府对下负责

中国政治体制总体上是一个对上负责的体制，政府的回应性往往是选择性的，对于会引起上级关注的、引发群体性事件的回应性更高，而对于群众利益密切相关，但是上级不会关注的却无人问津，而且这种回应性还经常性地受到官僚主义的危害。原因是显见的，现代政府都是按照官僚制的原则运作的，下级只有惟上是从，才有立身之地；同时，每个干部都在自身的权限与职责范围内开展工作，既不能越级也不能跨界。

根本之策是要对干部选拔体制进行变革，在干部选拔体制中引入群众评议机制。中国的干部选拔体系是贤能政治治理，它是一个开放的体系，向全社会优秀分子敞开大门，同时，它是一个高度竞争体制，通过层层历练的方式把最优秀的最适合的人最能干的人选拔上来。选拔体制是上级的选择和考核，它是一个向上负责的体制，因此中国根本上不会有严重的民粹问题，有的反而是脱离群众的问题，需要在这种精英化的选拔机制中引入向下负责的机制，使得其进一步去落实人民民主。

在《大道之行：中国共产党与中国社会主义》一书中，我们提出了评议式民主的建议，[1]在“一把手”选拔过程中引入群众评议制度，在市、县级政府的任职中期和换届之前，引入一个全市（县）人民的匿名评价制度，从基础建设、环境质量、民生改善等不同领域对政府的工作进行满意度评价。评价结果作为党、政首长考核与是否晋升的重要依据。评议式民主的逻辑可以进一步扩展到各部门的行政首长，每年度都要接受其服务对象的打分。将干部的提名、评议、考核、决策权分开，由群众路线监督委员会的干部考核评议中心负责组织群众开展干部评议，并将评议结果纳入对于政府责任的评议、干部的考核与提拔。将群众路线嵌入干部考核与选拔，根本上是要改变干部对上负责的动力机制，使得干部既对上负责，又对下负责，实现忠诚群众与忠诚党的有机统一。

便利性是互联网时代生存的王道。未来政府的服务一定会像APP一样便利，能够即时响应。群众导向型政府就是一个高回应性高便利性，能够及时响应的，便利的政府。

新公共管理运动试图将企业的顾客导向引入政府形成顾客导向的政府，这一思路固然有助于破除官僚制的问题，但是以人民为顾客，人民与政府是利益交换关系，人民通过纳税来购买政府的服务，富人实际上是政府的VIP，应该享有更多的、更好的服务。中国需要谋求对政府运作进行调整，以实现群众导向。群众导向型政府就是对群众负责，围绕群众打转，而不是对上级负责，围绕上级打转的政府。

“民有所呼，我有所应”，群众导向型政府是从运行机制上改变官僚制上级导向的原则转变为群众导向。除了引入逼着政府官员走群众路线的新动力之外，运行机制也要发生变化，通过流程再造来打破官僚制自上而下，小块分割的运行模式，转变为事件为中心的扁平化、流程化的运行方式。政府负责的审批等事项，一旦提交到服务窗口，就表明政府接单，整个流程推进责任就由个人（企业）转移到政府，对于个人与企业而言，政府就变成一台自动运作提供服务的机器，在规定的时限内完成相关服务，而其中的衔接不需要个人（企业）再跑断腿，而是政府内部的自我协调。构建流程管理信息化平台，将项目单的流程信息状态进行跟踪，类似我们经常可以在网络购物上看到的快递服务的跟踪记录，何时出库、运输、到站、配送等都由详细记录。对于大部分已经标准化的工作，对项目单进行标准化要求；对于个性化的诉求，进行定制化服务，同样进行项目单流程管理。

同时，通过群众权益监督委员会有力度的督办机制，形成让群众合理诉求，能够得到有效解决的机制安排，提升非紧急救助与信访的群众诉求响应水平。

▍让党重新成为组织社会的核心力量

党与国家权力合一之后，党由群众党转变为执政党，在市场经济转型的过程中，国家又逐步从全能型国家转型为监管型国家，党就逐步从社会退出，社会组织失去了核心凝聚力量，也失去了与国家有效连接机制。一方面表现为社会治理的无序化，恶势力盘踞。另外一方面表现为国家与社会的关系逐步由动员与协作，转变为抗争与维稳。     

让党重新进入社会，就是整合党的基层组织、群团组织、社区组织等资源，按照群众党的逻辑运作，使得党重新成为组织社会的核心力量，使得社会治理既是多中心、自组织的，又能够形成团结的纽带，而群众与国家的紧张关系，被引入体制内部，变成权力机关之间的博弈，转变为政府主动响应社会的压力。

首先是激活党的神经末梢，将党的基层组织庞大的网络改造为党的行动小分队。党的基层组织庞大的网络，400多万个基层组织，遍布机关、高校、国企，同时也延伸到非公企业（覆盖率达到58.4%），社会组织（覆盖率达到41.9%）的基层组织改造为党的行动小分队，由此在党与群众之间建立起联络通道。

其次是让群团组织回归社会本位。群团组织的优势就在于它既非国家，又非社会，与党自身官僚化伴随的是群团组织的官僚化，它蜕变成向行政机关汲取资源，并成为行政机关对社会进行管控的工具，群团组织的群众的代表性和组织功能必然弱化。这就是中央巡视组指出的团中央问题，机关化、行政化、贵族化、娱乐化，这“四化”根本上就是官僚化带来的脱离群众问题。

针对“四化”问题，团中央提出的整改方向是增强三性：政治性、先进性、群众性。根本上就是要重新恢复群众路线的传统。要推动群团组织的扁平化，工作人员直接到“一线”工作，而各级党组织也必须大力“支持群团组织加强服务群众和维护群众合法权益工作”  [2]。

在党的领导和支持下进一步加强群团组织的利益代表功能。群团组织作为社会向国家输入诉求的纽带，发挥着重要的利益表达功能，代表着其所联系群体利益在国家重大政策中发声，应在这一机制的基础上，逐步形成群体偏好与意见的传递机制，加强群团组织在重大决策过程中组织群众开展讨论的功能。

强化群团组织对于NGO组织的引导和协调功能。强化群团组织与相关NGO的联系点，成为其核心与纽带。推动群团组织要变成一种混合类型的组织，既有专职的行政人员，也有社会组织的兼职人员，让社会组织直接进入群团组织。

领导人清醒地意识到，党成为执政党，党的干部成为行政工作人员之后，面临着脱离群众的危险，因此不定期地开展群众路线实践活动。这实际上是尝试打破自身官僚化逻辑的非常有益的努力。干部除了完成其职务性工作之外，需要有一定的时间专门做群众工作。问题在于缺乏长效机制，需有一个机构持续推动，使其常态化。公共部门的工作人员考核同样也要将群众路线实践活动常态化，将其等同于公务员培训等，纳入职业发展的积分。这也使得中国政府异常独特，政府确实是行政官僚机构，同时又兼具群众工作功能，政府工作人员以本职工作为主，兼做群众工作。

▍结语：既是执政党又是群众党

激活党的群众路线是一场党与自身官僚化的战争，这种战斗不是像“文化大革命”那样打碎官僚体制，而是通过将其国家功能与群众组织功能进行剥离，从而激活其群众路线传统。

李玲、江宇呼吁中国要重建有机社会。［3］市场经济下的社会不是有机社会，真正的有机社会人与人的联结不但是基于利益交换，而是基于情感、活动与组织的有机关联。党作为中国最大的组织体，需要重新回到社会，扮演起社会组织的混凝土与黏合剂的角色，从而使得社会真正成为一个有机体。

根本之道在于对于党的体系进行重大的改造，将执政党功能与群众党功能适度剥离，并相互补充，相得益彰。执政党功能发挥国家公共权力功能，从整全意义上代表与维护人民的利益；群众党功能发挥密切联系群众的功能，从个体（群体）意义上联系与组织群众。

在党执政条件下，群众路线只是作为工作方法与思想路线是远不够的，只有将群众路线作为现代民主的实现机制，［4］才能真正激活群众路线。

群众路线民主观体现为确立了人民主体性的观点，人民才是历史进步的动力，才是国家的主人，而党是人民实现自身目的的工具。群众路线民主是比竞争性选举民主更为彻底实现人民主权的民主机制。竞争性选举民主将人民碎片化为个体的公民，而群众路线的人民，除了个体性之外，还作为整体意义上的人民，竞争性选举民主的代表性是通过程序化授权实现的，而群众路线的民主是通过实质代表性实现的。

群众路线提出以来就包含着群众与领导力量二元关系的叙述，在新时期，群众路线的民主将贤能政治与大众民主有机结合，它实际上是精英政治与民粹政治的中间路线。

群众路线如果真正落地中国就有可能创造一种比选举式民主更高水平的民主，它不同于选票式的通过授权--代议的形式实现民主，而是依靠群众观点、群众方法和群众民主，建立人民群众主体性与党的领导之间的密切互动。 

本文原刊《文化纵横》2016年12月刊，原标题“既做执政党，又做群众党——关于激活群众路线的思考”。注释从略，图片来自网络.