执笔人：陈柏峰、程东金

        内容简介：     

        报告针对当前乡村治理中的一些突出矛盾和困境，提出了一系列政策。报告认为，当前乡村治理的中心原则，就是要从主要配合国家为现代化建设提取农业剩余，而转向支持和承接国家针对农业的一系列政策优惠和倾斜，并逐步形成与农民政治参与热情不断提高相适应的基层治理机制。为此，以基层党组织建设为重心的乡村治理建设，应早日提上战略日程。

……………………………………………………………………………………………

党的十六大以来，农业和农村发展发生了一系列历史性变化。以废止收容遣送制度、取消农业税、实行社会主义新农村建设等一系列重大政策调整为标志，我国已初步形成了强农惠农富农的政策体系，基本建立符合统筹城乡发展要求的制度框架。这一转变的实质，是城乡关系以及工农关系的根本逆转。中国百年以来的赶超型现代化之路，在历经一波波曲折之后，终于走过了提取农业剩余、以农补工的阶段，而进入一个工业反哺农业、城市支持农村的历史新阶段。党内上下已形成共识，当前及今后的一个相当长时期内，农村工作的重点，是在工业化城镇化深入发展中深入推进农业现代化、加快形成城乡经济社会一体化新格局，最终走出一条中国特色的农业现代化道路。

新时期党的乡村治理工作，也应围绕这一总的发展阶段的变化，针对当下农村社会和城乡流动的新情况、新问题，做出相应的调整和重新布局，服务于国家现代化发展大局。具体而言，就是从主要配合国家为现代化建设提取农业剩余，而转向支持和承接国家针对农业的一系列政策优惠和倾斜，并逐步形成与农民政治参与热情不断提高相适应的基层治理机制。对广大的基层政权和党组织来说，这是一项艰巨的新任务。在这一战略重心根本转移的同时，农村也正经历一场从熟人社会迈向现代社会的巨大转型。传统力量趋于瓦解，新生的市场力量快速进入，整个乡村社会呈现出典型的过渡期“混乱无序”状况，亟需内生和外生的力量加以整合，以形成合理而稳固的社会秩序和伦理秩序。这一点，亦是新时期党的乡村治理工作需要应对的重大挑战。

当前，中央关于农村发展战略的总体思路，是以提高农民收入以及大力推进社会主义新农村建设为重心——以经济建设为中心，辅之以政治建设/组织建设、社会建设以及文化建设。我们认为，基于今天乡村社会治理中的一系列突出问题乃至局部危机，以基层党组织建设为重心的乡村政治建设，也即乡村治理，也应及早提上战略日程。

若干突出问题

目前，乡村治理领域中存在着一些较为突出的问题和矛盾，带有普遍性和全局性，必须加以认真对待。这些问题中，有些是自人民公社废除以来国家重建基层乡村政权即遗留下来的老问题，如干群关系。有些，则是在新的时代环境下新冒出的问题，如乡村人财物等资源大量外流，导致村庄内部治理秩序能力严重不足；另外如市场力量和现代媒体侵蚀传统伦理，农村道德陷入瓦解等等。众多治理难题的出现，已经对乡村社会以及国家政权的长治久安构成了挑战。

一、基层政权弱化、国家与农民失去组织联系

近三十年来，基层组织的总趋势是退却。废除政社合一的人民公社体制之后，国家未再将政权体系延伸至村一级（现有60余万行政村），一直在探索新的基层治理模式。自上世纪90年代起，国家逐步推行村民自治，以期形成良好村治，但多年实践下来总体效果并不明显。自计划生育工作例行化以及税费改革后，基层组织治权加速弱化，基本退出私人领域以及诸多乡村公共领域。一些地方基层组织因为治权虚弱，难以有效组织公共服务建设、村庄文化建设，导致村民生产生活中的许多问题无法解决，干群关系疏远，村庄内部的秩序整合能力和价值生产能力不断弱化。

随着农业税改的推进，乡镇体制改革也提上日程。各地撤乡并镇、合村并组，许多地方还取消村民组长，以减少基层政权的财政支出。制度设计者希望通过制度改革使乡村基层组织和干部做不了“坏事”，片面强调“国退、民进”，但这样带来的结果，却是乡村政权呈现“悬浮”状态，控制能力和建设能力不断弱化，基层治理无法有效进行。诸如农田水利合作、纠纷争端解决等实际问题，常因不能得到及时妥善的村庄内解决而扩大化。这些问题在村里解决不了，村民就常会通过上访等来寻求解决，促使上访问题成为基层治理中的难点。

总之，在基层政权弱化的情况下，乡村既有的秩序能力难以发育，农民合作社、农民经济组织、文化组织，在人才流出的情况下发展不出来，相反，各种传统型的，乃至不健康的、恶性的组织，则非常快地滋长。“国退民进”，无论在农村内部，还是在国家外部的秩序方面，都带来了诸多问题。

二、人、财、物等资源大量流出农村

现代社会的一个显著特征，是城镇化，即人口、经济活动以及资源向城市集中。从这个意义上说，农村是现代化的最大输家。当下的中国农村，也正在经历这个人、财、物等资源不断流失的过程。尤其是自新世纪以来，农民大量外出务工经商，人财物快速流向城市，农村社会中出现了强有力的脱农离农趋势。目前，农民家庭中普遍出现年轻人外出务工，年老父母在家务农，通过代际分工来完成劳动力再生产的家庭经济模式。在一些学者看来，农村中精华资源的不断流失，是导致乡村内生治理能力不足的重要原因。调研也发现，在大量农村资源流出的同时，耕地却留下来（本质上不可移动），并以极低价格非正规地流转给了仍在农村从事农业的邻里亲友，由此形成一个新兴的“中农”阶层。在一些地方，正是这个新崛起的中农阶层填补了农村社会真空，并成为维护农村秩序的基本力量。

三、村庄分化严重，“体制外精英”崛起

国家控制的松动以及随着经济发展而来的分化，很大程度上改变了乡村的社会面貌。乡村治理面对的不再是均质的社会共同体，也出现了类似城市治理中那样日益复杂化的局面。一方面，意识形态强约束的解除，为村庄传统精英的出现和传统文化的恢复提供了空间，在许多地方，特别是南方农村，普遍出现了传统回潮、宗族重建的情况；另一方面，随着市场经济的逐步渗入，经济社会分化加剧，一些人较其他人拥有更多的经济资源，他们开始填补村组干部等“体制内精英”影响力减弱后出现的村庄秩序中的断裂和空白，而成为“体制外精英”。在一些南方乡村，普遍出现了“富人治村”的现象。

四、部分农村“灰色势力”猖獗

目前，一些农村出现了灰色化的趋势，以“乡村混混”为代表的灰色群体兴起。“乡村混混”日益支配村庄秩序，成为村庄中的“超级权势”。一方面，在好勇斗狠的“混混”面前，处于原子化状态的村民只能忍受屈辱，村干部和村集体也显得软弱无力。另一方面，在日常摩擦和纠纷中，村民又频繁求诸“混混”，村庄生活逐渐去道德化。在这个过程中，暴力和经济利益相辅相成、互相促进，成就了混混对村庄秩序的支配。例如在一位学者所调研的荆门地区，80%以上的村集体水塘，都被“混混”（或与“混混”有近亲关系的农民）承包进行渔业养殖，一般农民承包会遭到“混混”骚扰，没有安全感。农村社会灰色化是当前农村的一个危险变化，是社会政治秩序的严重倒退。

五、乡村伦理共同体瓦解，日渐失去意义生产能力

在一些从事乡土调查研究的学者看来，乡村价值的失落和瓦解已经非常严重，触目惊心。传统的乡村社会是个熟人社群，村庄构成了一个道义乃至行动的共同体，“守望相助，疾病相扶”。村庄中有舆论力量，有“面子”压力，那些不利于村庄秩序生产的价值会被社区逐步清除掉。但近年来，市场经济的进入，电视媒体的传播、消费主义文化的漫延，大规模的社会流动，以及农民政治社会地位的进一步边缘化，均导致了农村价值失落。一些政策失误也加剧了乡村价值的这一失落，如一律要求火化的丧葬政策，忽视乡村公共空间建设等等。

乡村价值失落瓦解，直接后果就是乡村不再具有意义生产能力，农民的生活意义、人际关系和行为准则，均不再受到有效的集体和道德约束，村庄日益原子化。这也导致村庄生活出现一系列问题，如村庄合作组织难以构建、老年人自杀率不断攀升、外来基督教会蔓延等。

解决思路

正如温家宝总理在2011年底中央农村工作会议上所言，工业化城镇化进程中，农业比较效益低，容易出现萎缩。农业相对于工业的萎缩，呈现于乡村层面，即是农村日益衰败，人财物等资源不断流向城市，原有价值、伦理体系崩塌，农村内生秩序能力下降，社会稳定容易出现问题。这是各国现代化过程中不可逆转的过程。在9亿多农民的大多数还没有转移出农村以前，维持乡村的治理秩序，使农民大体生活在秩序之中，这应是乡村治理的底线目标。

在取消农业税之后，一些地方在资源输入方式和乡村体制改革上，存在着不同的理解。有人认为，既然不再向农民收税了，还留下健全的基层组织干什么？因此，撤乡并镇、合村并组、减少乡村干部、取消村民组长，将乡镇“七站八所”推向市场等等。这些举措无疑有当地情况的具体考量，但客观上都削弱了农村基层组织的力量。这种思路和做法的偏差在于，没有认识到，在农村人财物流出的背景下，农村基本稳定与秩序的维持存在巨大困境；没有意识到，健全的基层组织对于维持农村基本稳定与秩序的极端重要性。因此，理性的解决办法，不是要削弱农村的基层组织，而是要在新的条件下进一步加强和改善农村基层组织建设。

在今后的一个相当长历史时期内，农村的战略定位，仍将是中国现代化的稳定器与蓄水池。在农村基层的内生秩序能力长期不足的情况下，维持农村基本秩序将是中国现代化所必须面对的问题。我们应以小农经济长期存在为前提，来思考中国农村基层组织建设与治理。

大体而言，维持农村“基本秩序”的途径有三个：一是发育农村社会组织，比如建设老年人协会、宗族组织复兴、基督教会等等；二是充分发挥基层党组织的作用，比如配备相对健全的村组干部队伍；三是从外部输入必要的治理资源，如新世纪以来国家持续不断的农业补贴和税费减免。

在现有政权体系下，唯一可行、能为乡村带来稳定秩序的治理方式，应是以基层党组织为中心，结合农村健康的自发社会组织，并妥善运用国家外部资源的输入和接济。党员和干部群体是中国革命和建设带给传统乡村社会的新结构，随着时代变迁尤其是市场经济的兴起，他们的作用和角色也在发生微妙变化，甚至大大弱化了。但因其背靠国家和现代化力量，即使在丧失了意识形态支撑之后，他们仍然在现代乡村社会结构中占有非常特殊的地位，理应成为新的社会秩序和治理模式重组的发动机和核心。事实上，我们也看到，几乎没有真正自下而上小农合作成功的例子；在没有强有力的党组织介入的地方，占据主导的治理模式，无一例外，是失序、“富人治村”或者村庄黑恶势力猖獗——这些都不是我们能接受的局面。

更进一步，在整个中国现代化进程中，必须要有一个具有强大的基础能力，具有足够灵活性，可以一般性地应对农村各种复杂事务的基层政权组织体系。这是因为，现代化不断地向农村提出要求，不断地改变农村及改造农村，农村要不断地适应中国现代化的要求。（最近的一例即为计划生育，有人认为这是新中国持续时间最长、带有高压性质的一项运动，其主战场在农村。）中国九亿农民的现实，决定了任何一个方面的改造都是一项无比艰巨复杂的事业，是要精心应对、带有巨大不确定性的事业。而一个扎根于乡村、又能执行国家意志，内部结构严整、合作良好、效率很高同时又富于机变的农村基层组织体系，是我们理想中的农村基层组织结构。重要的不是不断地改变农村基层组织的形式，而是赋予农村基层组织以新的内容。不变形式是保守的疗法，是与中国的现代化变迁相适应的，变内容则是与不同时期的具体任务要求和基层社会性质的变动有关的。它将能适应自上而下任务的变化，以及自下而上农村基层性质的变化。较少的形式变动和灵活的内容变动，旧瓶装新酒，是一种改良主义的方案，较少阵痛与震动。我们认为这是唯一好的农村基层组织体制改革进路。

因此，国家不应将农村基层组织作为完成特殊任务的机构（如计生工作、收税）来撤并裁减，因为结果必然是，一旦（且一定）农村有了新的事务，国家就不得不再建立新的机构与组织体系来应对，从而必然是撤后再建。一撤一建，不只是成本很高，而且效果也不好。

乡村基层党组织这个块块，正是对接国家资源与农民需求的关键点和关节点。20多年的村民自治制度建设为这种对接提供了一个基本的实践条件。中央已承诺，将基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，未来针对农村的资源输入只会越来越多。这种资源输入可以加强农村基层组织建设，同时又可以与农民自下而上的需求偏好相对接。如此，即使在农村人财物流出的背景下，农村仍然可以大体保持稳定。若是，则中国因为有了农村这个稳定的大后方和现代化的战略纵深，中国现代化的重心就稳，就可抗衡现代经济发展中必然会遇到的波动。

政策建议

一、强化农村基层党组织，加强乡村治理能力建设

基层党员和干部群体，是党在乡村的主要施政力量。在乡村新旧秩序过渡的整个转型期内，党都不应弱化这一基层组织体系，而只能是改善和加强。与此同时，党应有选择的对新型乡村精英加以吸纳，但也应避免大量出现“富人治村”。

1、应停止当前关于农村基层组织作用的政策摇摆。相关的基层组织改革要慎重，忌大撤大建。保守但稳妥的办法，是在保持既定结构不变的情况下进行组织功能的转换。尤其是目前乡镇“七站八所”改革要慎重，要有智慧。

2、农村基层组织建设必须立足大多数。当前，农村分化的事实已经日益明显，在此情况下，党建部门一些明显偏向富人和财产所有者的活动，应重新加以考虑。对“富人治村”要警惕，“双带”、“双强”工程（带头致富能力强、带领群众致富能力强）也应慎重研究。此外，从乡村治理的角度出发，对土地大规模流转也要持谨慎态度。当前农村之所以可以保持稳定的一个原因是，大量农民进城，但是他们的土地仍然留在农村，这些土地在村庄内流转，从而形成了主要依靠种地来获取收入的“中农”阶层。这个中农阶层经营大约20亩土地，农业收入接近甚至超过外出务工的收入，且可以保持完整的家庭生活。他们的利益关系和社会关系都在村庄，他们也就十分关心村庄的公共事务和公益事业。正是这批利益关系和社会关系都在村庄的中农，可以成为新时期农村治理的骨干力量。政府推动大规模土地流转的一个严重后果就是中农被消灭，从而导致当前农村人财物流出背景下村治基础的丧失。

3、重视发挥农村基层组织力量网络。农村基层的党员、极积分子、村民代表，以及乡村中的回乡老干部、老党员、老教师等“三老”群体，均应成为基层党组织重点团结和凝聚的对象，使之成为乡村治理的内生力量。此外，大学生村官、下访干部等外来力量，也应成为优化乡村治理的有益因素。

4、重视在农村发展新党员以及吸纳新鲜血液。新党员的发展标准，应与中央当前关于农村工作的主推方向结合起来。比如，在今后一个阶段，党在农村的重点工作是推进农业现代化和适度规模化，培养一代新型农民，鼓励有文化和农业技能的青壮年农民留在农村。因此，新党员的发展，也应聚焦在这一方面涌现的先进和典型人物。党员不是干部，但农民一般将党员作为发挥先锋模范作用的带头人来看待，也就是作为干部来期待。对于农民的这一政治文化，党组织应积极加以引导，因为它会反过来促使党员认真对待自己的身份。

5、恢复设立村民小组长，完善国家与农民之间沟通的制度化中介机制。村民小组一般与自然村重合，村民小组长在连结国家与农民关系上发挥着重要作用。村民组是一个彻底的熟人社会。正如一位学者所说：“组长一旦取消，国家就从熟人社会里撤出来了，里面发生什么事情你就不知道了。很多事情，原来是乡里村里知道了不说，现在是真的不知道了。”

二、阻止资本力量大批进入乡村

目前，各地方均在探索适合本地情况的土地流转模式，且大都集中于如何扩大经营规模和农业生产效率，但对于土地集中尤其是工商企业大规模租种农地可能给乡村社会结构带来的复杂影响，则相对忽略。国家应明确，限制资本力量大批进入乡村。这既是某种小农社会主义价值观的政策体现，更是非常实际的经济和政治考量。

已经实现农业现代化的国家的经验表明，无论是在土地充沛的新大陆国家，如美、澳，还是传统的小农国家，如韩、日，农业的基本经营单位，都是家庭农户，没有例外，而只有大小规模的差别。农业的家庭经营既是一种历史性现象，也是一种世界性现象。农业由于其自然生长周期和季节属性，可能是最不适宜用工业的方式组织起来的生产部门，机械化操作的发展也很难从根本上改变这种特征。今后以农业中介组织为中枢构成的农业供销和服务系统，仍然会是以家庭经营为基础的。在相当长的一个发展阶段，家庭农户仍然是农业资源配置中的一种节约成本的经济方式。在人多地少的情况下，农民提高收入的主渠道，是兼业，而不是规模经营。

有人认为，如果大量农村劳动力顺利转出农村，大规模的农场经营乃至商业租地就成为必然。但现代化的经验并不支持这种乐观的估计。其根源，在于技术变迁以及世界的现代化空间存在着某种限度。早期工业化的技术条件创造了对于工业劳动力的大量需求，且有大规模海外移民这一社会安全阀，而今天资本主义的发展较几十年前，具有高度资本密集和技术依赖型的特征，大量的农民不可能被吸收进现代经济增长部门。这已经被众多在20世纪60年代和70年代经历过工业化城镇化的发展中国家的历史经验所证实。在那些国家中，城市化规模要远超过其现代工业部门所吸收的新就业人员，由农村流入城市的人口，大部分没有机会进入现代部门，而是进入了传统与现代部门之间的地带，主要受雇于规模庞大并不断扩展的非正规经济（典型特征是缺乏就业保障、福利和正式的法律保护）。《中国统计年鉴2007》的数据表明，在2006年，中国的非正规就业人口为1.68亿，等于城镇2.83亿就业人口总数的近60%。国家在考虑农村的未来战略定位时，必须对此加以足够的重视。应该对一个人口众多的后发展国家的现代化进程之艰巨预作充分的准备，并切实维护农村的战略缓冲地位，而不应陷入某种浪漫主义的现代化梦想之中。

这也启示我们，在现代化的转型期间，涉及农村的体制、法律和政策安排，均应保持适度的弹性。一方面它应使蕴藏在无数人内心深处的生存发展冲动释放出巨大的能量，从而产生我们在正常情况下往往低估了的创造性；另一方面，它应给体制的适时调整留下充分的余地，可以让时间和实践，去修订和弥补理性设计的欠缺。充分利用发展中国家结构变动弹性大、收益高的特点，使体制转轨与社会结构的转型相配合，不断从产业结构、就业结构和城乡结构的转变中获得较高的收益，从而形成促进体制转轨的自发性压力，使良性的体制转轨成为一种不可逆转的趋势。

三、从战略高度开展农村的文化建设

乡村文化建设的主要目标，是关注农民的精神生活，关心他们对生命意义和为什么而活的看法，在当前变动的世界中为农民创造一些永恒的、可以寄托生命意义的东西，比如永久墓地，或子孙繁衍的意义。它可以在某种程度上淡化被市场化冲击的人伦关系，恢复农村社区的伦理和价值共同体属性，从而使得村庄内部秩序更易维持。其主要的途径，不是发展商业性的文化产业，进一步加剧农村的市场化，而是通过国家的公共财政，以及广大的民间力量，倡导与农民生活息息相关的传统文化以及组织的复兴，为其生活提供一套有效的说法。

1、大力发展大众体育、大众文化、大众戏曲。在许多地区，这些都有着非常深厚的民间基础，而农村生活又有大量的闲暇，政府所要出面的，只是加以协调和倡导。其目标，是以非市场的文化建设，在农村发展一套低消费、高福利的文化价值和意义系统。简而言之，用不多的钱，过有质量的生活。这并非减少农民的福利，而是要建立农民的某种主体性。像美国那样给民众许诺一个中产阶级的生活理想是可以的，因为它有那样的资源空间，且有先行优势。而后发展的中国却无法做到，尤其是广大的农民。因此，要有一套不同于消费主义的文化，不是通过消费来获得自己的意义，而是通过人与人良好的关系，人与人之间的关怀，人与自然的亲近，来获得生活的意义。若此，乡村就有可能成为中国优良传统文化的复兴基地，而不是陷入无底的文化真空。

2、重塑村庄公共空间，注重发挥老年人协会、妇联等组织在农村公共文化建设中的作用。任何文化和伦理秩序的生成，都需要一定的公共空间和公共交往，以及高密度的人群参与。应在村庄内建设公共空间，以形成公共文化的载体。对那些败坏乡村道德和伦理的丑恶现象，如丧事场合组织色情表情、跳脱衣舞等，必须严厉打击，而决不能姑息放任。类似的丑恶现象，绝非社会长久固化下来的风俗，只要政府有心用力，再加上社会中间力量呼应支持，彻底扫除并非难事。

3、大力倡导孝道。孝道以及传宗接代的观念在农民的意义世界中，占有非常重要的地位。有人甚至说，家族传续是农民的宗教。但由于市场化的冲击，村庄文化的瓦解，我们已经看到孝道在农村日益稀薄，农民的整个意义系统陷于坍塌。农村普遍的老人自杀现象，即是这一孝文化趋于衰微的最好说明。当前，就客观而言，党在乡村社会已经基本失去意识形态塑造的能力，但党可以结合农村的现实情况，从传统文化中选择一种或者两种最为重要且适应任何时代的价值理念，加以倡导、弘扬，至少使之成为村庄内部伦理秩序的重要内容。基层政权也可借助这一文化推广活动，在文化价值认同上取得广大农民群众的信任。

以孝道作为新时期传统价值复兴的发力点，焦点集中，且社会易于接受。事实上，即使在城市社区，国家也应以更大的力度倡导孝文化，因为一旦孝文化大为弱化，家庭养老的社会模式就将难以为继，届时国家将被迫拿出更大的财政来解决养老问题。而中国传统文化的基本内涵，也将被重新界定。

四、发挥其他基层群众性组织的作用并善加引导

除加强和改进村委会、党组织等基层组织建设外，还要重视其他基层群众性组织的作用，如老年人协会、妇联、村民理事会等。

今天，无论在乡村社区，还是在城市社区，民间组织对于社会治理的作用都越来越显著，它们所开展的活动，总体上与政府构建和谐社会的目标是一致的。但也存在着一些消极作用。尤其是个别组织介入群体性事件，增加了社会秩序的不可控因素。这些组织，在政治上自然应受党组织的领导和指导，但在具体工作中，党应学会以伙伴视之，注重发挥其积极作用，防范并限制其消极作用。近几年，一些地方大力推广新型村民理事会建设，注重发挥乡贤作用，从垃圾卫生清理等最为简便易行的项目做起，待制度建设稳固后，再逐步向较高级合作形式扩展，这种做法值得推荐。

较为麻烦的是基督教组织，若任其泛滥，在当下农村社会近乎价值真空的情况下，很可能再次形成农村包围城市的态势。因此，应对其发展加以限制，杜绝其跨地域的组织联络。与此同时，党应加快乡村共同体的文化重建，完善农村公共服务体系（大多数教会组织亦提供公共服务），如此，其发展空间自然萎缩。

（修远基金会研究报告）