以社会建设激活党的群众路线优良传统

——顺德、鹰潭社会建设实践的启示

内容摘要:

本报告考察了顺德和鹰潭两地的社会建设。他们的做法有别于当前许多地方在推进社会建设中常见的维稳和管治色彩，而是以发育党领导下的社会自治组织为主要内容。其突出的创新意义在于，自上而下与自下而上相结合进行社会建设，从克服官僚主义入手，努力探索市场经济条件下的群众路线。及时总结各地方社会建设工作中群众路线的尝试和经验，有助于我们深入开展十八大所号召的群众路线教育实践活动。

群众路线问题的提出及急迫性

中共十八大报告提出，要围绕党的先进性和纯洁性，在全党深入开展群众路线教育实践活动，切实提高共产党员在新形势下做好群众工作的能力。

群众路线，作为十七届中央委员会反复强调，十八大之后将成为党建工作核心抓手的重要性不言而喻。而关于群众路线，尤其是市场经济条件下的群众路线，究竟怎么贯彻？究竟如何实行？对于长期处于执政状态的共产党而言，对于行政化、官僚化弊端日益明显的各级党组织而言，这些都将是严峻的课题和艰巨的挑战。毋庸讳言，靠群众路线起家的共产党今天在很大程度上已经丧失了这个本领，执政党与人民群众的隔膜以及某种程度的对立日益明显，如果处理不好这个问题，不能在新的形势下恢复共产党的这一传统，则我们将无法抗拒社会多元化条件下多党政治的出现，也将无法抗拒西方敌对势力分化瓦解中国社会的图谋，更有甚者，共产党将可能丢失政权，步苏联共产党及东欧社会主义政党的后尘。

及时总结社会建设工作中群众路线的尝试及经验

中共十七届五中全会上，加强社会管理及社会建设作为时代的主题被着重提出，针对发展主义导向下经济迅速增长而社会治理被严重忽视的倾向，党中央适时将社会建设提上工作日程，并将社会建设提升至与经济、政治、文化建设并重的高度。通过多年的努力，社会建设与社会管理工作取得了一些成绩，也暴露出一些问题。大致而言，各地社会建设的实践沿着两种路径展开。一种是从社会治理思路出发，从维护社会稳定的大局出发，行政性力量为主导，政法系统为主轴，自上而下地建设覆盖全社会的基层管治体系；另一种则是地方党委为主导，各级党组织为主轴，以发育党领导下的社会自治组织为主要内容，自上而下与自下而上相结合的社会建设，其中探索市场经济条件下党的群众路线传统的恢复与发扬又是这一思路下较为突出的特点。

自2011年起，修远基金会研究部即设立了社会建设与社会治理课题组，分别对东、中、西部地区不同条件下的社会建设进行调研考察。课题组认为，自2008年开始的社会建设实践，涌现出许多突出案例，对于新时期党的群众路线教育实践活动具有极其重要的启示意义，其中以江西鹰潭的村民事务理事会经验和广东顺德党代表工作室及工青妇向社会工作转型特别典型，这两个地方党委的社会治理试验，有力地回应了市场经济条件下党的群众路线方针怎么贯彻、怎么实行的困惑和挑战。

地方主政者的思考

鹰潭地处江西东北部，1983年设省辖市，下辖一市一县四区，44个乡镇和四个街道办事处，自2006年以来，鹰潭GDP每年均保持两位数增长，2011年，全市GDP426.70亿元，其中工业生产总值占64.7%。经济发展，也带动了社会结构的变化，目前全市107.55万人口，其中城镇人口占43.34%，乡村人口占56.66%。从发展阶段看，鹰潭处于工业化中期阶段和城市化的初级阶段。

顺德地处广东珠三角地带，经济高度发达，2011年GDP2263.93亿元，财政收入300多亿元，常住人口247.34万人，其中户籍人口123.83万人，外来人口占近一半。顺德面积806平方公里，辖10个镇街，200个村（社区）。顺德工业化已经基本完成，城市化进程滞后于工业化，其总人口中农业人口已占很小比例，城市中工人、白领、中产阶级等新社会阶层占顺德人口的大部分。

尽管工业化、城市化发展阶段不同，两地面临的社会治理问题却有许多相似之处。一是基层不稳，上访率在2009年前后普遍居高不下，并不时发生罢工（比如顺德的广本事件）、群体性闹事等事件；二是政府管得过多，各层级干部疲于奔命，结果是该管的没管好，不该管的到处插手；三是农村治理混乱，农村村级自治面临宗族势力、资本势力、黑恶势力的干扰甚至把控。

如果仅从维稳角度出发进行社会建设，最后结果很可能进一步加剧现有治理体制弊端，无法达到长治久安的治理目标。因此，从一开始，鹰潭、顺德两地的主政者就有着更为长远的思考。

鹰潭市委书记杨宪萍认为，社会治理中存在的问题，必须从吏治、从提高党的执政能力、从市场经济条件下恢复党的群众路线传统的高度加以把握和认识。

凭着十几年地市一级党政主官的经历，杨宪萍对地方官场中存在的问题有着切身的感受，他指出，社会问题出在体制外，根子还在体制内，近十几年党群关系、干群关系的恶化，与中国共产党长期执政条件下的官僚主义、形式主义泛滥有着密不可分的关系。其表现主要有两种形式：

第一，发展主义导向下的GDP官僚主义。

杨宪萍认为，由于发展市场经济，竞争成为地方政府各部门各层级官员的利器。这种竞争，在社会上体现为个人为本位的市场竞争，在官场，则体现为以区域为本位的组织化竞争。改革开放以来，由于GDP发展主义的导向，我们基本上是按市场经济的“丛林法则”来培养和选拔干部，这种干部，既有发展经济的本领，又有通过竞争争抢资源的“狼”性，他们既可能推动地方经济快速增长，又有可能在争抢社会资源时制造出社会问题。政府的职责不仅是发展经济，还应维护社会和谐，追求人民幸福，但发展主义导向下的GDP官僚主义，却通过竞争法则不断塑造官员的基本人格——“狼”性，而不断弱化其维持社会和谐的人性，其直接结果就是推动官僚系统通过竞争自我膨胀，不断向社会和市场挤占空间，形成政府对于社会资源的过度占有。其具体表现，就是向上争项目、争预算，向下乱收费、乱摊派，不断扩张行政机构，不断扩张行政人员，推高行政成本，在制度上形成与民争利的局面。

第二， 工具理性官僚主义。

杨宪萍认为，现代化工业化的发展，必然需要工具理性，组织纪律严密、权力集中的科层制，为经济发展提供了强有力的保障。但是如果缺乏意识形态和官员伦理的内在制约，工具理性就会演变为丧失伦理和丧失价值的官僚主义。其直接表现就是忽视民寞，不问群众小事，不会管群众的小事，同时又揽权不放，将每一项手中权利变成逐利的工具，进而扩充部门利益和部门格局。在现实社会生活中，工具理性官僚主义经常与资本力量形成不当结合，为了凸显政绩，不惜牺牲群众利益，在处理社会问题时，又习惯于行政性弹压。久而久之，在基层积累的大量小问题，往往会由于一个小小的导火索而形成大的群体性事件，造成恶劣的社会影响。

针对顺德的治理问题，顺德区委书记梁维东认为，不能仅就治理谈治理问题，社会治理危机背后体现的问题要远为复杂得多。从2011年接任顺德区委书记后，梁维东通过调研，形成几点诊断：第一，社会治理危机首先是全社会的信仰危机，佛山出现的小悦悦事件，尖锐地说明社会核心价值的崩溃，基于这种价值观基础上的社会，不出问题才怪；第二，社会治理问题与上层建筑存在的弊端紧密相关，顺德40多个党政部门，权力交叉重叠，权责含糊不清，彼此推诿争抢，对此必须进行权力重构；第三，社会建设必须和行政体制改革联系起来，只有扼住行政部门伸向社会的权力之手，管住权力，并向社会赋权，社会才能逐渐发育起来，并逐步学会自我管理；第四，执政党必须主动担负起发育社会、建设社会的责任，党主动领导社会建设的进程，才能使共产党重新回到群众中间，赢得人民群众的认同。当前社会中挑战执政党的力量从客观上条件还不具备，但内心的不认同是存在的，从不认同到具备这种力量有一个时间差，如果共产党不抓紧时间工作，重构党与群众的关系，就会丧失历史机遇。

以社会建设遏制官僚主义，重建党群关系

缘于顺德、鹰潭地处东部、中部不同地区，经济社会发展水平差异较大，社会结构更是呈现不同面貌，顺德地区第一产业仅占1.7%，农业人口可以忽略不计，而鹰潭地区则有五成多人口仍在农村，因此两地社会建设采取的措施也具有不同的特色。

一、从行政改革入手，简政放权，释放经济社会空间

顺德自2010年实行大部制改革，将原有的41个党政部门按职能重新分类，合并为16个部门，大幅压缩官员职数，在一夕之间，取消了25个处级部门编制，并大幅度下放权力，简政强镇，将权力向镇一级下放。

在大部制改革基础上，顺德又进一步动刀，简化行政审批手续，砍掉部门过多的行政审批权力。他们将全市所有面向社会的窗口单位集中，成立全市统一的行政审批中心，做到真正的一站式行政服务。为了避免一站式服务形式主义，他们将后台审核管理也一并前移，并在统一的行政服务中心设立了两个配套的信息库，形成一体化审批系统，使得95.7%的审批事项可由信息系统支撑，一站式办结，务使老百姓办事程序简化方便。与此同时，顺德市将全部市一级行政审批权限列出清单，其中3197项权利转移到镇一级，市一级保留401项。又在政府权力清单上划出548项权力，将其转给行业协会和社会组织，充分发挥社会组织专业化的服务功能。

经过此番行政体制和审批权限改革，顺德地区经济社会活力得到大幅度释放，在经济危机深度影响的2012年，顺德地区的工商企业登记数猛增了40%多，社会组织也由原先的不到600家，增加到800多家。

克服官僚主义，扼住部门利益之手，必然需要顶层设计，必然需要自上而下的改革决心。顺德的行政体制改革，面对庞大的既得利益，面对官僚体系的反抗，当地党委在省委的强力支持下坚定决心，广泛动员，统一认识，认真实施，终于取得不俗的成绩。按区委书记梁维东的话说：“我们已经爬过坡顶，进入到乘势而为阶段，改革已经不以个别干部是否在位为决定因素，人亡政息的局面不可能出现了。”相比之下，广东许多与顺德同步进行行政体制改革试验的地区，由于阻力较大，不同程度地半途而废。

二、数字鹰潭，从根子上遏制官僚体系的膨胀冲动

“数字鹰潭”在形式上是个数据库，包含有自然人、地理、经济、法人、综合五大数据库。信息化工程是各地都在推进的工作，而鹰潭却将它作为改善行政管理，克服官僚主义的工具。

“数字鹰潭”的关键看点在数据的采集和运用两个环节。

数据的采集是个大功夫，第一要细，第二要适时更新。它不仅是个技术工作，更考验一个社会的组织能力。鹰潭市在全国第六次人口普查的基础上，结合当地公安系统的天网工程、银行系统的数据库，构建了一个覆盖全市的立体化数据库。与此同时，他们充分动员基层自治组织的资源，利用“居民事务理事会”和“村民事务理事会”（后文将详加介绍）在熟人社会中的网络末梢作用，适时采集更新数据，形成了全面、精细、动态的数据库。

“数字鹰潭”的应用范围极广，当地党委主要推动它在两个方面的运用。一是提高行政效能，以数目字管理经济社会的发展，通过数字化配置资源。比如社区管理，哪一家哪一户是困难群体，哪一家哪一人在外流动打工，哪一家哪一户有犯罪服刑人员，敲击一下键盘便立刻显示出来。民政部门运用它，可不费力气地将抚恤慰问金精确到户地送上门去，人力资源社保部门运用它，可准确地为失业人群提供新的就业岗位信息，经济管理部门运用它，可立刻掌握企业经营状态，适时制定相应的扶持政策。二是克服官僚主义，从根子上抽掉官僚系统不断膨胀的内在动力。由于“数字鹰潭”对全社会各方面的覆盖，老百姓办事不必事事跑衙门、看脸色，通过网络申办各种事项，并在规定时限内等候政府回复。数字化使得办事流程清晰化、简单化，同时也使官僚部门的行政层级扁平化，办事人员大幅减少，由此产生了对不断膨胀的官僚系统的硬约束，使得精简机构、压缩人员有了合理依据。

“数字鹰潭”表面看是个信息工程，方便政府管理，其实质是一次行政管理体制的静悄悄的革命，如果按照这一逻辑自然发展下去，它可使既得利益的抵抗化于无形，大大减低改革的阵痛和成本。

三、村民事务理事会，通过社会建设恢复群众路线传统

鹰潭市最重要的社会治理实践是村民事务理事会建设。

由于城市居委会和农村村委会承担着日益繁重的行政事务，其法律上的群众自治组织的性质逐渐减少，而其行政化、官僚化的色彩却逐渐加重，基层社会的小事烦事没人管，矛盾不断积累，并不断演化为群体性事件，基层不稳，地动山摇。

鹰潭市委自2008年开始在农村自然村、城市社区推动“村民事务理事会”和“居民事务理事会”，专门管群众身边的小事。其具体做法是，在农村以自然村为单元，在城市以小区、路段和行业市场为单元，以自治的方式，成立理事会。

自治是个时髦词汇，凡民主自治，似乎就有了天然的政治正确性。但十几年的农村自治实践表明，由于老百姓自我管理的能力并不强，农村基层普遍出现了宗族势力坐大、资本进村、黑恶势力控制村庄的乱象。因此，提高自治能力、完善基层治理必须解决两大问题，一是锻炼提高农民自治的能力和水平，二是加强党在农村的组织领导力。

如何提高农民的自治能力，鹰潭市找到的突破口是垃圾处理。解决垃圾问题看似小事，但它是每家每户天天发生、时时处理的身边事，垃圾问题最考验农村社区的自我组织能力，垃圾问题都解决不好，又遑论其他的事情。为此，鹰潭农村新成立的村民事务理事会将垃圾分类处理当成村民自治的头等大事来抓。具体做法是每家每户都自备两袋一桶，将垃圾按回收与不可回收分类安放，同时每家每月出2元钱，集体雇佣一个清洁员，上门收集垃圾，统一集中到村中的垃圾焚化炉，不可回收的烧掉，可回收的卖掉，菜梗烂叶放进沼气池发酵，用到每家每户的沼气炉上。经过几年的锻炼，鹰潭农村普遍干净了，村庄景象清新美丽。与此同时，村民的自治能力提高了，通过垃圾清洁工程大大强化了理事会的凝聚力和向心力。可以处理垃圾，当然也可处理其他事情。这几年，鹰潭的农村征地拆迁、救灾物资发放、上级项目款项和利益分配，都逐渐交由理事会处理，理事会也确实处理的公平妥贴，很少引发以往出现的矛盾纠纷。

如何加强党在农村基层的组织领导，如何避免农村基层自治进程中党的领导弱化的现象？自2008年以来，全国许多地区都在做着不同的尝试。一般的做法是，加强党支部建设，在农村设机构派人员，或推动党支部与村委会在选举进程中尽量合二为一，避免党政之间的矛盾摩擦。但这种做法一则加大行政成本，二则仍难避免党组织的行政化倾向。鹰潭市的做法则另辟蹊径，他们不对行政村一级做动作，而是在自然村一级选举成立村民事务理事会。选举过程中推荐党员参选，或在理事会运作中吸收那些为群众办事得力者入党，并推举理事会成绩突出者参选党代会、人代会、政协。目前，鹰潭农村村民事务理事会带头人60%是党员，这些党员不拿津贴，不领报酬，义务为群众服务，表现不好就会被选下来。这种做法，加强了党在群众中的威望，恢复了党与群众的血肉关系，同时又避免了党组织的官僚化、行政化倾向。

农村理事会如此，城市社区居民事务理事会也如此。由于理事会的设立，社区、村庄的小事有人管，老百姓的自治能力逐渐提高，社会的安定也就有了保障。更为重要的是，老百姓一旦有了组织，通过在自我管理中反复磨练，到了一定程度，它就会形成对官僚行政体系的监督和制约。从长远看，在信息化和市场化时代，政府、市场、社会的三元互动与制衡格局迟早会出现，共产党必须领导这一进程，通过发育社会，恢复群众路线传统，推动社会组织向着良性方向发展。

四、 工青妇等群团组织转型，发育社会，去行政化官僚化

工会、妇联、共青团等群团组织，是共产党在革命战争年代用以动员群众、组织群众的外围组织，其使命是为夺取政权和巩固政权服务。而在共产党执政条件下，尤其是改革开放条件下，工青妇等群团组织任务必然发生相应变化。但很长时期以来，工青妇的行政化官僚化色彩却越来越重，日益脱离各自所代表的社会群体，定位尴尬，找不到正事干。

在顺德，工青妇在社会建设中转变观念，积极参与发育社会，扮演执政党推动社会建设的先锋角色，迅速找到了新时期工青妇的工作定位，重新找到它们失落已久的代表性群体。

在经济发达、社会多元的顺德，党的组织想进社区和基层当然可以依靠行政命令，但老百姓并不买账，内心不认同你就会形同虚设。当地妇联就碰到这个难题，在区党委要求下，妇联也在农村社区积极发展妇女组织，但应者寥寥。怎么办？她们从妇女健身队开始，组织大家都不反感的健身活动，久而久之，活动产生成效，老百姓开始认可，她们因势利导，健身队变身，转型为妇女儿童促进会，一夜间，顺德所有农村社区都有了妇联领导的社会组织，并牢牢扎根在基层，赢得了群众的拥护。

工会组织，长时期以来给人印象就是搞搞娱乐、提供点福利，工人有事不会找工会。前些年发生的广本汽车罢工事件刺激了顺德工会，他们当时想参与劳资谈判，代表工人处理纠纷，但工人不买账，并不认为你工会可以代表我们工人的利益。怎么办？在社会建设的大格局下，工会组织转变观念，工作重心由福利型工会向维权型工会调整，他们走进工人，寻找工人中的积极分子，推荐其参与工会选举，将形式化的选举转变为真正的民主选举，务使自身能够真正代表工人。

共青团在当代最难确立自身的代表性，也最易流于行政化官僚化。顺德区共青团通过两条路径来解决自身的社会化和代表性问题，一是吸纳优秀的体制外青年进入团系统，在区、镇一级的团委副书记岗位上，他们安排体制外的社会青年出任，使团组织更广泛地代表社会青年；二是推动团系统的干部到社会组织中任职，加大团干部的社会锻炼力度，并将其升迁与参与社会建设的业绩挂起钩来。另外，区团委还创立了青年社会组织培育中心，重点培育义工服务类、社会公益类、成长创意类、兴趣爱好类四大类青年社会组织，并在各个社区创建青年工作坊，将其触角深入到基层。

社会建设，需要政府松绑，向社会提供空间，另一方面，社会能否接纳转移过来的公共权力，形成良性的社会自治局面，也是未经检验的一道课题。种种事实证明，社会组织的能力建设，包括人才、组织、管理、资源整合等方面的能力，并不令人乐观。因此，如同改革开放之初政府推动民营经济发育一样，执政党要在社会组织发育成熟的起步阶段助推，使之规范定型。而在发育社会、助推社会建设方面，工青妇组织有着独特的优势，它们有成熟的组织体系，有着丰沛的人才贮备，只要转变观念，调整体制，就能成为执政党社会建设的枢纽型组织，推动社会组织良性发育，同时又能有效地克服自身的行政化官僚化倾向，恢复群团组织的本色，成为党和群众密切联系的纽带和桥梁。

五、党代表工作室，执政党回到群众中去

党代表工作室进社区，恢复党群关系，以党的能动精神和反科层化权威，鞭策行政系统为人民群众的小事尽心尽力。

这是顺德的一项创新。当地推行党代表常任制，在街道、社区一级广泛设置党代表工作室，定期接待人民群众，了解民情民意，并通过党联办等后台党政联动机制，督促职能部门办理群众投诉和反映事项。对于那些在党代表工作室考评中投诉较多的职能部门，党代表有权在党代会上加以质询，以此赋予这一机制的权威。

目前，顺德区建成党代表工作室247个，遍布全区201个村/社区。当地明确规定党代表工作室必须每周开放接待党员群众一次。全区380名党代表，每人都有自己在基层的责任田，相对固定联系1——3党代表工作室。同时，党代表还邀请人大、政协委员一同听取民意。

从实际效果来看，这一举措相当成功。党代表在基层能发现和解决大量实际问题，其中，八成能在区县一层办结，一成在乡镇办，剩下一成靠法律和调解。相映成趣的，就是信访部门冷落。以信访量为例，在推出党代表工作室的当年，顺德的信访量即下降了一半。顺德也从广东的高信访地区排名大幅下降。

党代表常任制和党代表工作室进社区，直接针对当前党政系统脱离群众危机，将党的建设与基层组织建设以及社会服务网络贯通起来。这样一个机制化的做法，如果与一些地方开展的“三进三同”、“大下访”等运动式、个例式做法统一起来，就能形成一个走群众路线的完整工作体系。

还应看到，顺德的做法也暗含着应对民主化冲击的考虑。在南方经济高度发展的一些地区，社会结构日益呈现多元化，政治参与诉求不断增大，党的领导体系备受压力。顺德的情况即是如此。顺德勇于面对这一挑战，精心构筑党在基层社会的组织体系。

相关思考：探索新时期的群众路线

鹰潭、顺德的社会建设，跳出狭义的维稳思维，能从克服官僚主义入手，创新市场经济条件下的群众路线。这些经验，至少具有如下启示意义。

第一．共产党顺应市场化、信息化、多元化的时代潮流，主动领导社会发育进程。顺德和鹰潭的经验表明，共产党可以在当前广泛推动的社会建设过程中，重新定位党和群众的关系，要言之，就是党从官僚体系中最大限度地摆脱出来，通过发育社会，培育群众性自治组织来实现自我管理，并进而监督政府，对官僚主义加以克服。

第二．过去共产党在革命动员体制下搞群众工作，有一套老办法，老经验，但在今天的商业社会中，通过新的社会建设能够重新激活这些老传统，使执政党与人民群众打成一片，找回做群众工作的本领；

第三．激活群众工作的传统，不是派人员、设机构去管理人民群众和管理社会事务，而是主动接近人民群众，吸收在群众中有威信的精英分子，把他们纳入党的领导之下，同时在基层自治组织中培养一批愿做、能做、会做群众工作的党员干部，通过领导和推动社会自治进程的方式，重新将执政党的触角有效地延伸到社会机体之中。

第四．在执政党日益行政化、官僚化的情况下，社会一旦有机地组织起来，就会能动地抑制官僚主义，遏制官僚体系向社会和市场扩张空间的冲动，进而形成政府、市场、社会平衡互动的格局；

第五．必须看到，市场化、信息化、多元化社会的到来是不可逆转的趋势，在顺德等经济发达地区，社会结构已经发生实质性变化，中产阶级、工商企业主阶层、新工人阶级已经成为社会主流人群，这种新社会人群结构极大地改变了当地党政机关的执政方式和执政话语体系。社会氛围在变，体制外的力量迟早会崛起，共产党应在这一时代到来之前做好准备，通过社会建设抑制官僚主义，克服党群关系隔离，激活群众路线传统，使执政党能够回应社会，重回人民群众之中。

第六．顺德、鹰潭经验还启示我们，党的社会建设工作必须机制化、制度化地推进，当前的政法委分管推动的模式不是好办法，理想的方式可借鉴顺德模式，即通过党的社会工作委员会，形成决策和战略，由党、政联席会议机制负责落实执行，党联系社会的渠道可以是工青妇等枢纽型组织，也可以是民政系统等政府部门，往下一直推进到社区党代表工作室，社区党代表作为社会的最末端，可通过每年一次的党代会递交提案，向职能部门问责，并通过党代会的选票，向职能部门施加压力。

        执政党推进社会建设，改善吏治，提高党的执政能力，并不是要以党代政，党政不分，替政府包办社会事务，而是通过党委工作机制，制度化运作，最终形成党领导社会建设、社会发育、制约监督政府的良性格局，并使执政党从官僚化、行政化的利益格局中脱离出来。

修远基金会研究部