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       北京修远经济与社会研究基金会(简称“修远基金会”)系北京市民政局批准设立的非公募基金会,业务主管单位为北京市社会科学界联合会,于2009年11月注册成立。修远名称,取自《楚辞·离骚》中的”路漫漫其修远兮,吾将上下而求索“。
       旗下品牌刊物《文化纵横》为国内最具影响力的思想评论杂志。
       修远基金会的研究项目,涉及思想、政治、社会、媒介、可持续发展等多个研究领域,汇集了来自中国社会政治学所、社会学所、新闻传播所,北京大学法治研究中心、马克思主义学院、清华大学人文学院,复旦大学思想史研究中心、华中科技大学乡村治理研究中心的多个研究团队和近50位研究人员。修远基金会每年推出一期年度研究报告,探讨文化重建、社会治理、国际战略等方面的重大问题,在政商学界颇具影响。 
       修远认为,中国社会文化之建设,任重而道远,需要有识之士自觉担当与共同努力。
       修远愿意在此过程中贡献自己的绵薄之力,竭力推动社会和谐与文化复兴之目标的实现。

    
思想评论
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流动人口家庭化的趋势、问题与应对
时间:2017-11-02 点击阅读量:42 次

 

[导读]中共十九大报告提出:要提供全方位公共就业服务,促进农民工多渠道就业创业,破除妨碍劳动力社会性流动的体制机制弊端,使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。以农村劳动力转移为主要动力的人口迁徙,构成了新时代中国社会经济发展的独特风景。如今,居住地由乡入市并且携妻带子的农民工们不再满足客居的边缘身份,日益希望成为与“建设者”身份相符的城市主人。


本文通过综述以往相关调查研究,注意到“新型城镇化”背景下以农民工为代表的流动人口家庭化趋势,指出中国传统文化观念和户籍制度造就了这一趋势的特殊性,而教育、住房、医疗等资源分配不均,则给这一转变带来阵痛。应对这一趋势,尤其需要改变资源配置方式,在体制和政策层面求得平衡与协力。

 

数以亿计的农民工是改革开放以来城市发展和经济建设的重要主力军。在这支产业大军近四十年的城乡往返迁移历程中,有很大一部分农民工逐渐在城市稳定下来。他们不再是城市的临时劳动力和过客。他们最核心的诉求是成为城市的主人,享有与本地城市居民平等的公共服务和福利待遇。农民工携妻带子,以家庭化而非个人化的方式迁入城市,是其城镇化、市民化最重要的标志。

 

中央提出要坚持走以人为核心的“新型城镇化”道路,可以说,是对当前社会发展形势和流动人口发展诉求的明确回应。不过,从国家发展战略到具体可操作政策的出台和落地,还有很长的路要走,需要以大量严谨的研究工作为支撑。有鉴于此,精准把握流动人口的家庭化趋势,详细考察其流动过程中的主要困境和调适策略,并在体制和政策层面探求改良之道、回应其核心发展诉求,是一个关键而又迫切的研究课题。

 

流动人口的家庭化趋势

 

基于历次全国人口普查和1%人口抽样调查数据的测算,中国流动人口的总量从1982年的657万增长到2015年的2.46亿,占总人口比重从0.66%攀升至17.9%。流动人口大量增长的同时是其日益明显的家庭化趋势。六普数据显示,独自一人流动者只占家庭户的26.76%,两代户、三代户则分别占38.52%、5.04%,流动人口正从夫妻共同流动阶段迈向核心家庭化阶段。2010、2011年流动人口动态监测调查数据也显示,单人户比重仅占四分之一左右。

 

2011年,流动人口的平均家庭规模为2.46人,两代以上家庭户比例为52.3%,47.1%的被访者实现了整个核心家庭的迁移。新生代流动人口家庭化趋势似乎更强。在2014年的监测调查数据中,近九成已婚新生代流动人口夫妻共同流动,61%实现了完整的核心家庭迁移。

 

虽然不同研究数据来源不一,流动人口家庭定义和测算标准差别也很大。不过,从大多数据看,流动人口家庭化趋势在逐年增强。从普查数据看,1990年流动人口生活在纯外户中的比重仅为7.44%;2000年则提高到46.06%,其中与配偶、子女共同居住的户主分别占64.36%、61.49%。同样的趋势也在武汉、北京等城市的调查数据中得以印证。

 

在普查数据中,流动儿童数量的增长速度却相对有限。2010年中国0〜14岁流动儿童2291万,比2000年增加881万。不过,流动儿童数量在流动人口总体中却占比不高,仅为10.35%,反而比10年前降低了3.43个百分点。与之形成对比的却是留守儿童规模的高速增长。2010年中国农村留守儿童5290万,而2000年仅有1981万。

 

 

考虑到2000年以后外出打工的农民工开始大规模增长,流动儿童增长幅度远不及留守儿童是可以理解的。此外,与流动人口长期被排斥在城市公共服务之外有关也是流动儿童增速缓慢的重要原因。不过,随着2000年后外出打工的农民工开始在流入地稳定下来,2010年后流动儿童迅速增长,留守儿童占比则相应下降。

 

流动人口动态监测调查显示,2010年0〜17岁流动儿童4659万(普查数据测算结果为3581万),2014年增长到5981万;流动人口子女留守老家的比例由四成下降为三成。鉴于普查数据与监测调查数据测算结果差异较大,对流动儿童随迁的规模尚难下定论。但连续四年监测调查数据的纵向比较还是可以说明,近年来流动人口越来越多地将子女带到务工地共同生活,尽管在绝对规模的测量上可能存疑。

 

45〜64岁的流动人口,在2010年的监测调查数据中仅为8.7%,在2014年则增长到12.7%,这可能预示着三代家庭户的增多。不过65岁以上的流动老人所占比例非常少,且在四年间有所下降(从0.3%降至0.2%)。这显示在流动家庭中,老人更多地通过工作和家务为子代提供支持,到了需要赡养的年龄,则大多要回到老家,减轻子代的生计压力。

 

在总体趋势之外,区域与城市类型差异在对中国流动人口家庭化趋势的分析中也是不可忽略的。

 

对2011年流动人口动态监测调查数据的分析表明,相对而言,中部地区、跨县流动者,家庭规模最大、代数最多、家庭结构最复杂、完整核心家庭流动比例最高、家庭流动批次最少、批次间隔最短;东部地区、跨省流动者则相反。在东部相对较发达的省份(北京、上海、天津、江苏、浙江、广东),跨省流动人口占70%以上。沿海发达省份大城市的公共服务资源本就紧张,跨省流动者要想获得流入地公共服务更是难上加难,这些地区流动人口的家庭化无疑面临着巨大的制度障碍。

 

大中小城市间的差异也值得重视。2014年南京大学农民工抽样调查覆盖东中西部地区7省12个城市,2017个样本。统计结果显示,相比大中城市,小城市农民工的家庭化趋势最强,这体现在农民工“与家人同住”、“与配偶同住”、“与子女同住”、“与父母同住”、“家庭代数”、“核心家庭共同居住”等各个指标上。家庭化趋势未在大城市与中等城市之间呈现显著的差异。但大城市农民工“与子女同住”、“与父母同住”的比例相对较低,一代户较多,三代户较少。不同类型城市间的差异可能与农民工流动的行政跨度有一定关联。越是大城市,越可能吸引人口跨省、跨市流动,农民工家庭化的制度障碍也越大。县区内、跨县区、跨地市、跨省流动的农民工,家庭化趋势依次降低。

 

综观中国流动人口的家庭化趋势,与欧美国家类似,中国的流动人口也会根据个体和家庭的收益最大化做出家庭迁移决策。但同时更应注意中国流动人口的迁移在制度和文化情境层面的特殊性。

 

从制度上看,户籍和城市公共服务资源的可及性对流动家庭化的影响最为关键。东部沿海发达城市相比内陆城市,大城市相比小城市,异地城镇化、跨省流动者相比就近城镇化、市县范围内流动者,更难在流入地获得教育、医疗等方面的公共服务资源,社保接续转移、异地高考等也面临更多障碍。

 

从文化上看,传统的家庭观念和孝道伦理仍然在一定程度上左右了农村夫妻的“外出-留守”安排。他们既要考虑自己在赚取生计、赡养父母、照料子女方面的责任和角色,也要评估父母在农业生产和照看子女方面的可能性。比如,当子女处于婴儿期时,妻子更可能选择留守照看,此后夫妻双方更有可能外出打工;丈夫更可能因为有年幼子女而外出,妻子则更可能因此而留守,正所谓“男主外、女主内”;倘若丈夫是长子或独子,夫妻外出可能性也就更小。

 

流动家庭的困难与调适方式

 

流动人口的家庭化、城镇化,并不仅仅体现为数字上的逐年增长。在这一过程中,子女教育、住房、医疗、赡养父母等问题都有待解决,传统大家庭和外出务工的农民工,也不得不为此采取多方面的调适措施。

 

那些中西部地区和东部欠发达地区的农民工经常面临着两难困境。在老家附近的中小城镇就近工作,固然比较容易实现核心家庭的团聚,并与大家庭保持密切联系,但就业机会、薪酬待遇、发展空间往往是瓶颈。到沿海地区打工,在经济收入和发展机会方面无疑要大为改善,但却很难支付举家迁移的成本、获得流入地的公共服务,在赡养父母、抚育子女方面往往难以兼顾周全。

 

对于期望城镇化的农民工而言,当前的主要选择包括以下三种:举家迁往沿海大城市,到沿海大城市打工同时将小孩留在老家或附近的中小城镇,举家迁往老家附近的中小城镇。无论哪一种,只要牵涉买房,都离不开传统大家庭和父辈的经济支持。如有孩童需要抚育,则往往需要老人帮忙照料看护。父辈对子辈的支持主要包括城市购房、婚姻彩礼、隔代抚养。可以说,当前年轻一辈农民工的城镇化和家庭化,在很大程度上是建立在压缩老人养老和医疗需求、依赖老人经济和劳务贡献的基础上的。

 

在这一过程中,代际关系严重不平衡,资源往下走,“子女本位”取代孝道伦理。面对当前日益高昂的城镇化成本,农民工很少尝试向打工城市争取基本公共服务,更没想过如何抗议、约束推升住房及生活成本的掠夺之手,他们很自然地转向传统大家庭寻求解决方案;本应是社会、政府、市场间的博弈和利益调整,最后却内化为家庭内部的代际冲突和成员牺牲。


对于那些到沿海大城市打工同时将子女留在老家或附近中小城镇的农民工来说,传统大家庭的支持和家庭成员之间的角色分工往往来的更复杂,且具有阶段性。王绍琛等人对内蒙古赤峰市外出务工家庭的考察颇具参考价值。在小学阶段,年轻夫妇外出打工,老人中选一人到城镇看护陪读,另一人负责农业生产。到初中阶段,孩童具备一定自理能力,陪读的现象相应大为减少,老人又回到乡村务农。高中阶段被视为孩子教育的关键阶段,部分外出的母亲很有可能在这个阶段回来陪读,同时在城区找工作,老人如身体允许则仍然操持农务。等到孙辈成家立业,则如接力赛一般,又开始一个新的阶段。

 

 

对于那些处于离散状态的家庭而言,如何在家庭成员间维系感情、处理矛盾冲突,是许多外出打工者不得不面对的问题。在学龄前将小孩带在身边、寒暑假将小孩接过来团聚、尽可能在农忙和春节期间回乡、频繁的通讯互动、寄钱买礼品等,是维系家庭成员情感、预防化解家庭冲突的常见方式。另外,外出务工者往往选择生活在亲缘、地缘网络中,通过亲友同乡聚集的方式缓解外出打工过程中的孤独、应对工作生活中的困境。当然,这些调适策略并不能从根本上解决离散家庭的问题。

 

而随迁子女在流入地的教育,则是摆在许多流动家庭面前最棘手、最紧要的问题。应该说,随着2001年“两为主”(解决农民工子女的义务教育问题,以流入地区政府为主,以全日制公办中小学为主)政策的确立,各级政府逐渐加大经费投入,流动儿童的义务教育问题逐渐得到改善。2010年,6〜14岁义务教育年龄段的流动儿童在校比例超过96%。2009~2015年,接近八成处于义务教育阶段的流动儿童在公办学校就读。政府还对一些在民办学校就读的流动儿童予以补助。

 

不过,流动儿童教育还存在许多实质性的问题,解决不好,将成为未来社会发展的重大隐患。

 

从教育阶段看,学前和高中阶段面临的问题比义务教育还要复杂。学前教育没纳入义务教育体系,流动儿童入园难,入公办幼儿园更难;而由于异地升学难、高中学位紧张,许多儿童从初二开始,就陆续选择回到老家就读。

 

从区域来看,北京、上海垄断了大量的教育资源和高招名额,珠三角因产业聚集则吸引的外来人口远远超过户籍人口,上述地区的入学门槛最高,异地升学最难,流动家庭的子女教育问题最为严峻。

 

从流动跨度看,那些跨省流动的家庭和儿童最容易被异地中考、异地高考政策影响。


性别方面,“重男轻女”的现象在流动家庭中仍然很普遍。在义务教育阶段,父母更愿意将男孩带到流入地共同生活、接受教育,结束初中教育后,则有越来越多的女孩进城打工。六普数据表明,处于义务教育学龄期的流动儿童,男孩占比更高;然而在15~17岁这个区间,男孩占比却陡然下降。

 

在北京、上海、珠三角等地,公办学校的进入门槛非常高。大部分流动儿童只能进入到民办学校或者打工子弟学校。这些学校通常面临师资不足、设施不齐、班级规模过大、课外课程和实践机会少等问题。即便进入公办学校,也可能存在校园歧视、难以融入、基础差、学习跟不上之类的情况。加上异地升学问题,部分公立学校和老师并不愿意花精力培养这些孩子。外来务工者由于文化水平、经济实力等方面的限制,在育儿方式、日常沟通、幼儿教育、家庭学习环境等方面,也往往不尽如人意。

 

当然,最大的障碍仍然来自制度层面。由于流动儿童难以进入公办学校、无法取得异地升学的机会,即便流动家庭再怎样努力学习中产阶级的“科学育儿”方式,这些向上流动的愿望终究不过是镜花水月般的想象。因此,所谓子女教育投入不足、家庭教养方式存在缺陷,很可能是许多流动家庭在洞察现实后的无奈选择。

 

流动家庭化背景下的政策讨论

 

“新型城镇化”战略主要从三个方面应对流动人口的家庭化、城镇化趋势。一是“推动大中小城市和小城镇协调发展”;二是实行差别化落户政策;三是“稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖”,“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。这无疑为中国今后的城镇化道路指明了方向,但迄今为止也出现了一些政策争论。

 

第一,是否应该有意识地控制大城市规模,发展中小城镇?

 

对城镇化道路的争论早已有之。基于乡镇企业发展的经验,费孝通等人主张发展小城镇的观点一度影响比较大。在费孝通看来,这种“离土不离乡”的城镇化模式,不至于对传统的乡村社会和家庭结构造成破坏,也可以避免人口过于向大城市集中,另外还能有效抑制城乡和区域间不平等。不过到20世纪90年代中后期,随着乡镇企业问题的暴露和对外开放步伐的加快,小城镇逐渐式微,沿海大城市则发展迅猛,大量流动人口涌入这些城市。有论者列举出大城市在经济效率方面的三大优势:投资规模经济效应、劳动者和企业的专业化效应、劳动者自身经验积累和相互之间的学习效应。

 

与大城市经济效率相伴随的却是日益严峻的社会问题,城市劳工问题频发,乡村社会的衰败和留守问题也时常成为公众舆论的焦点,凡此种种,竟比费老的预言还有过之而无不及。中央关于“推动大中小城市和小城镇协调发展”和差别化落户的举措,意在严格控制大城市的人口规模,缓解大城市人口过多、公共服务压力过大的问题,将流动人口导向中小城市和小城镇,为外来人员的家庭化、城镇化提供更为现实的土壤。这一思路得到不少学者的赞同。

 

有研究者重新梳理了发展中小城市和小城镇、推动农民工就近就地城镇化的好处:农民工社保和公共服务的转移接续、城乡资产权利置换将会更加容易;城乡兼业可以提高收入,促进农村可持续发展;相应地农民工的举家迁移和家庭团聚也很容易实现。推动中小城市和小城镇发展的相关举措包括:发展地方特色产业;均衡公共资源配置,提升其公共服务水平,加强基础设施建设;推动产业向中西部地区、中小城市转移,实现产城融合。

 

然而有论者指出,当前政府控制大城市、发展中小城镇的做法似乎有些操之过急,行政干预色彩过于浓厚。一方面,在一些产业与人口聚集的沿海特大城市,非但没有增强公共服务的有效供给,反而通过提高公共服务准入门槛,进行所谓的低技能人口清理。另一方面,在许多产业基础差、地理位置偏僻的内陆城市,地方政府纷纷大肆举债,大量建设新城和开发区,综合调动土地、税收、金融等各种资源招商引资、扶持特色产业。这些低水平、重复性建设的举措不断浪费着地方有限的财力,最终换来的却是产业空心化和一轮轮企业倒闭潮,将地方社会拖入巨大的系统性风险中。

 

从经济效率的角度看,沿海大城市的发展有着坚实的基础,但其社会层面的问题也不可忽视。当前“推动大中小城市和小城镇协调发展”有其社会层面的合理性,随着一些劳动密集型产业向中西部地区转移,中小城市和小城镇的发展也有了一定的经济基础。

 

各级政府却要在其中扮演合适的角色,注重公共服务的提供,减少对经济的直接干预。以剥夺公共服务的手段强硬驱赶外来人口、以行政主导的方式大搞产业园区和城区建设,都是不尊重经济发展和人口流动规律的行为。内地政府在承接产业转移方面应该有序、理性,切不可盲目举债、随意扩张、恶性竞争、操之过急。沿海大城市应该改变计划控制思维,直面产业集聚背景下人口必然增长的现实,完善基础设施建设和公共服务供给。中央政府应该均衡资源布局,避免优质资源(如高考招生名额、医疗、教育)和项目过于向大城市集中;同时注重加强对流动人口(尤其大城市)基本公共服务的财政投入。

 

第二,“户籍化城镇化”还是“常住化城镇化”?

 

农业转移人口市民化必须以获得流入地公共服务为基本前提。差别化落户与逐步推进基本公共服务覆盖流动人口,这一战略选择被一些学者称为市民化的“二维路径”。然而这种政策思路在另一些研究者看来,仍然部分保留了以往“户籍化城镇化”思路,大力推动“常住化城镇化”、将户籍与公共服务脱钩,才是改革的根本方向所在。

 

首先,大多数农民工并不愿意进城落户,尤其是在要交出承包地和宅基地的情况下。

 

其次,在那些想要落户的农民工当中,主要也是对大城市户籍感兴趣,因为大城市户籍意味着优质的公共服务。与其说农民工对城市户籍感兴趣,不如说对城市公共服务有需求。中小城市的户籍相对农村土地的潜在收益,吸引力不足。当前差别化落户面临的悖论是,越是愿意向农民工放开的户籍,农民工越不感兴趣;农民工感兴趣的大城市户籍又偏偏门槛较高、难以获得。

 

再者,在市场经济下,劳动力是高度流动的,根据户籍人口配置资源的方式,是计划思路的延续。农民工无论流动到何地,都对公共服务有需求,因此非常有必要根据常住人口配置资源。

 

最后,两种城镇化思路争论的实质是城市政府与农民的利益之争。户籍化城镇化更符合地方政府的利益表达,农民工入户意味着交回土地,同时地方政府可以控制入户和人口增长的进度;常住化城镇化则是让农民在保留土地承包权基础上获得城市公共服务的城镇化。

 

在上述争论的背后,我们或许也可对未来的城镇化道路和政策改进方向略作判断。

 

首先,大中小城市和小城镇的发展应该更加均衡,但无论是劳动力密集型产业向内地转移还是各种生产要素在沿海集聚,都自有其规律,各级政府应该致力于完善基本公共服务和基础设施,但不应该以行政干预经济。

 

其次,解决流动人口城镇化障碍的基本点,在于改变资源配置方式,逐步突破户籍与城市公共服务合一的社会管理制度,按常住人口配置公共服务资源。

 

再者,加大财政转移支付力度,强化中央政府在教育、医疗等公共服务上的投资。当前城市公共服务的供给主要依靠地方财政,但对流动人口教育、医疗等方面的投资具有外部效应,无论是流入地还是流出地都缺乏投资激励,加上分税制后中央对财税收入有强大的支配权、地方政府则面临财权和事权不匹配的尴尬局面,因此中央政府理应强化对这些基本公共服务的投入。

 

最后,均衡不同区域间的资源配置对解决流动人口的非产业聚集非常关键。正是因为北京、上海等地垄断了大量的优质资源,所以才担心一旦完善公共服务供给会导致更多的外来人口涌入。减少重要资源和项目在不同区域的不平等配置,因此显得非常关键。首当其冲的是分省按计划录取的高考招生制度。有两条可能的改革思路可供参考:一是全国统一考试,统一按成绩录取(当然对于部分经济欠发达、教育落后的地区,可以酌情增加招生名额);二是允许流动人口在流入地参加高考,以各省份的报考人数为主要依据确定各高校的招生名额。

 

做出这些调整势必触动一部分群体的既得利益,引发一定的社会稳定风险;但如果不做这些调整,从长远来讲将损害社会公平、扩大不同群体之间的裂痕,流动人口家庭化、市民化的深层次问题也难以得到解决。渐进式的调整不失为一种折中办法,但无论如何,均衡资源配置、推动高考招生公平化,这类议题应该尽快进入中央决策议程、尽快着手解决。

 

 余论

 

本文结合既往的代表性研究,针对流动人口家庭化趋势、问题与政策,呈现了流动家庭的现实处境,但这项研究还有进一步拓展的空间。

 

第一,流动人口家庭化趋势的跟进与深化讨论。借助普查数据和大型调查数据,揭示流动人口家庭化进程及其变动趋势,固然非常基础和重要,但区域、城市类型间的差异,以及导致这些差异的历史、政治、经济根源,更值得关注。

 

第二,流动家庭的生活方式与社会秩序重构。中国流动人口在乡村与城市、城市与城市之间的迁移,将是一个漫长的过程。流动人口还远未在城市中融入、定居下来。未来流动家庭将与乡土社会、传统大家庭保持着怎样的联系?这些家庭将如何应对城市社会中的一系列问题?是继续借助传统大家庭的资源内化城镇化进程中的矛盾,还是围绕着城市公民权生发出各种形态的抗议方式?他们将形成何种居住形态和社会关系网络?他们的育儿方式、消费理念是与城市中产阶级趋同还是有其鲜明特色?公共服务、收入等方面的差距,是否导致流动人口和户籍人口之间的尖锐冲突?沿海大城市和内地中小城市流动家庭面临的核心问题有何差异、与户籍人口群体的关系有何不同?流动人口进入城市,不仅是其自身生活方式和社会网络重构的过程,同样也势必引发城市内部利益分配和社会秩序的调整。

 

第三,政策的实践过程。各级政府、不同政府部门和政策涉及的其他社会群体都有自己的利益,各地面临的现实情况也不一样,如果制定的政策不能精准把握这些群体的利益和地方民情,流动人口家庭化和城镇化问题将很难有实质性的突破。杨东平主编的《中国流动儿童教育发展报告(2016)》,详细考察了流动人口子女义务教育、异地中考、异地高考等政策在各地的实践,对其中涉及的问题要害亦有分析。类似的考察也可以运用到对医疗、养老、就业等政策议题的研究中,并且还可以更深入。比如尝试在地方相关职能部门、基层(街道、社区)进行蹲点调研,长期跟进地方政策的动态演变,深度理解城市公共服务政策与地方发展思路、政府体制之间的关系。对复杂的政策实践过程的考察,可以为进一步的改革提供有益参考。

 


本文刊于《文化纵横》2017年10月刊。