✪ 宋磊 / 北京大学政府管理学院

参考政治学家讨论政体问题时所使用的句式，产业政策论战的焦点可以概括为"产业政策是不是个好东西"。由于相关的政策实践涉及多个社会科学领域，所以相关讨论不但可以从不同的方向展开，而且需要从不同的方向进行。

林张之争以特定学科的特定学派的视角为出发点，是多种讨论方向之中的一种。但是，由于两位学者具有影响力，所以各界对于产业政策的理解可能被锁定在特定的方向之上。比如，即使顾昕以大批量地介绍不同学科的经典文献的形式加入论战，间接地提示了讨论产业政策的不同方向，各界的思考仍然主要围绕特定的议题进行。考虑到产业政策的复杂性，这种锁定效应不利于全面地理解"产业政策是不是个好东西"。

▍三种讨论方向：经济学、政治学与管理学

现实中的产业政策涉及经济理论、政治逻辑和管理实践。因此，重要的是如何设定讨论的起点、协调不同学科的研究的关系。实际上，关于产业政策的讨论，可以有三个起点：一是将经济学（特别是特定流派的经济学）作为起点，假设在解决了经济学问题之后，政策当局自然会决定取舍进退，政策执行过程中的问题也会迎刃而解；二是将政治学作为起点，强调政治因素在很大程度上决定了是否推行以及推行何种产业政策，讨论的重点是经济意识形态、政治结构如何规定了政策选择的空间；三是将管理学作为起点，认为政治经济环境决定了后进国家必然推行产业政策，所以如何抑制政策成本、提高政策收益是讨论的关键。

产业政策具有不同的侧面，理想的讨论格局是三种方向并存。实际上，这也是国际学术界关于产业政策的讨论的基本形态。但是，林张之争及其激发的后续讨论表明，中国各界关于产业政策的讨论为特定流派的经济学主导，部分政治学家的意见没有充分体现应有的问题意识，管理学者则基本没有发出声音。需要指出的是，在中国制造2025等产业政策相继推出、产业政策的经济学论战难以结束的背景下，认识产业政策的政治背景是进行讨论的前提，从管理学的角度提高政策收益是讨论的关键，特定流派的经济学主导讨论未必合宜。

▍经济理论：难以结束的论战

林张之争引起了强烈的反响。但是，这场争论只是世界范围内的产业政策之争的一个并不典型的组成部分。

在产业政策问题上，两位学者的区别主要在于政府是否应该介入具有潜在比较优势的产业。林毅夫认为，由于企业未必能够解决外部性和协调失败问题，所以有为政府的协助可能是有益的。进一步来说，他试图以有为政府和潜在比较优势的实现过程为支点，构筑新结构经济学。相反，张维迎从奥地利学派的逻辑出发，认为政府不但难以识别哪些产业具有潜在比较优势，而且介入必将扰乱市场机制并引起寻租活动，产业政策不过是穿着马甲的计划经济工具。

需要注意的是，两者在政策层面的差别并不巨大，在理论层面也比较接近。就前者而言，林毅夫一再表明，他只是主张政府在企业已经开始生产活动之后进行介入，而且这种介入尽量不要以补贴的形式进行。在进行这种澄清之后，两者的距离已经缩小。从后者来说，如果以是否高度重视市场的作用来区分经济学流派，那么两者都属于强调市场作用的经济学家。但是，既然政策层面的差别并不明显，又具有相近的理论背景，为什么这场论战会长期持续？

实际上，尽管都强调市场的作用，但是他们的经济哲学不同。林毅夫在研究方法上借鉴新古典经济学，他的经济哲学以包括官员在内的经济主体的理性为基础。正是基于这种认识，他才认为由理性官员组成的政府可能解决产业发展中的一些问题。但是，张维迎的经济哲学更接近奥地利学派，对于官员的理性以及有为政府从根本上持怀疑态度。正如经济哲学的差异导致张维迎推崇的米塞斯和在研究方法上具有新古典经济学色彩的兰格所进行的社会主义核算论争难以结束一样，林张之争长期持续的原因之一也是经济哲学的不同。

如果说经济哲学的不同让肯定市场机制的林毅夫和张维迎在产业政策问题上难以取得共识，那么对于市场的不同认识则是世界范围的产业政策之争一直存在的主要原因。

在林张之争中，张夏准的身影隐约浮现。在国际经济学界，张夏准是最为典型的产业政策论者，他主张的产业政策远超林毅夫界定的范围。张夏准的产业政策论的出发点是市场机制在后进国家无法实现资本形成，因此需要政府的介入。接下来，他主要通过比较历史分析来论证产业政策可能推动经济发展。[1]由于张夏准和张维迎代表了产业政策的经济学研究的两个极端，所以我们以假想张维迎和张夏准之争的方式来说明为什么世界范围内关于产业政策的经济学争论难以平息。

从张维迎的角度出发，无害的产业政策必须满足以下条件：第一，政府只能在企业已经进行生产，并且遇到难以克服的问题之后才进行介入。第二，介入所引发的寻租成本必须等于零或趋近于零。依据公共选择理论，寻租成本的大小基本等于政府投入的政策资金的规模。所以，这意味着政策资金等于零或趋近零。第三，政策资金的机会成本为零或趋近于零。资金的机会成本指资金投入其他用途时可能产生的收益。一般来说，只有在政策资金的规模等于零或趋近于零的情况下，其机会成本才为零或趋近于零。因此，我们可以预期，张维迎将会对张夏准提出以下两个问题：第一，政府是否能够以完全不投入或只投入很少政策资金的形式推行产业政策？第二，如果介入以投入大量资金为前提，那么如何以主流经济学家可以接受的形式论证政策的合理性？

从上文对于张夏准的分析思路的介绍来看，不伴随大量资金投入的产业政策基本不在他的思考范围之内。同时，既然出发点是对市场机制的怀疑，张夏准也就无意在主流经济学的框架内进行讨论。因此，张维迎和张夏准都将难以说服对方。实际上，国际经济学界关于产业政策的争论相持不下的原因，与本文假想的二张之争难以结束的原因大体一致。

但是，产业政策的支持者必须回应从张维迎的研究中提炼出来的尖锐问题。笔者认为，回应的要点在于跳出经济学，特别是新古典经济学、奥地利学派经济学和作为张夏准理论基础的激进发展经济学，引进产业政策的政治学和管理学，回到产业政策的实践之中。

与通常的分类不同，产业政策可以区分为两种类型：基本不花钱的和花很多钱的。基本不花钱的产业政策符合寻租成本和机会成本为零或趋近于零的严苛标准，而花很多钱的产业政策的可行性则可以在政治学、管理学框架之下进行讨论。在产业政策之争中，产业政策的支持者没有明言基本不花钱的产业政策，引起了诸多误解；同时，他们没有将政治学和管理学引为援军。因此，这些学者既难以用反对者们可以接受的逻辑说服他们，也难以用反对者们难以挑战的逻辑发展自己的主张。

▍政治逻辑：被忽视的背景

产业政策不是单纯的经济学问题，而是典型的政治经济学现象。一方面，产业政策在相当程度上基于政治逻辑而出现；另一方面，在某些产业，评价产业政策的标准不仅是经济利益，也包括政治收益。因此，政治逻辑是后进国家讨论产业政策的重要背景，尽管这个背景在林张之争中并未出现。

首先，在政策实践之中，产业政策出现的契机往往是政治逻辑。凯恩斯曾经提及，看似自由的政策制定者其实不过是已经去世的经济学家的思想奴隶。经济思想的影响的确不可小觑，但经济思想内化为官员的行为准则往往需要很长时间。同时，政策实践表明，产业政策的出现未必以经济学的突破为前提。在战后日本，最早的产业政策是所谓"倾斜生产"。当时的情况是，启动生产活动的瓶颈在于煤炭和钢铁的供给有限。为解决这一问题，政府接受有泽广巳的建议，将有限的资源重点投向煤炭和钢铁部门，首先恢复它们的生产。这种政策的理论基础显然是"生产手段部门优先原则"。但是，这并不意味着日本政府接受了左派政治经济学。同样，韩国政府大规模推行产业政策不是因为经济学家证明了产业政策的有效性，而是由于当时的政府官员具有强烈的追赶意愿。类似地，在启动市场化转型的1980年代，中国借鉴日本的经验不是因为支持产业政策的经济学家在理论上战胜了反对派。实际上，产业政策之所以在这一时期被政策部门接纳，一方面因为政府志在赶超，另一方面因为产业政策为政府在市场经济条件下发挥作用预留了空间，更容易为传统上倾向于宏观控制、同时又需要推进市场化改革的计委系统接受。在现阶段，产业政策是政府调控经济的重要手段，完全放弃产业政策不具有可行性。

其次，由于产业政策往往基于政治需要而出现，所以评价产业政策的标准未必是单一的。在这个问题上，京东方的案例具有启发意义。过去十年间，京东方从零开始，成长为世界第五大液晶企业。其间，投资总额超过两千亿元。这一投资规模是中国工业史的纪录。无疑，这些投资和政府介入有直接或间接的关系。对于这个案例，从主流经济学的角度难以做出肯定的评价。但是，政治学可以为我们提供一个关键的视角。

近二十年来，随着生产技术日益被整合进生产设备，液晶产业的竞争焦点已经转向投资能力。在这样的背景下，作为国企的京东方如果发挥投资能力的优势，不但可能继续提高市场份额，而且可能将日韩、台湾地区（液晶产业的主要集聚地）的相关企业置于自身的影响之下。直白地说，如果京东方成为世界最大的液晶企业，那么东亚其他液晶企业将不得不听命于京东方。对于关注产业政策的政治学者来说，在东亚地区存在复杂的经济关系和地缘政治的背景下，这才是京东方的战略意义之所在，罔顾这种产业政策所可能具有的政治意义，只在经济学的意义上进行收益分析可能是短视的。

在中国，介入产业政策争论的主要是熟谙新古典经济学的经济学家。因此，社会各界可能认为产业政策首先是经济学（特别是新古典经济学）的问题。但是，这个认识未必准确。

首先，在研究史上，产业政策可以上溯至李斯特和格申克龙，而他们的研究难以归入新古典经济学的传统。李斯特和格申克龙在总结早期工业史的基础上，主张以包括政府介入在内的制度性手段启动工业化进程，发挥后发优势。尽管没有直接使用产业政策这一术语，但是他们的工作为后续研究奠定了基础。更为重要但经常被忽视的是，他们一致认为，后进国家是否能够形成关于经济发展的积极的意识形态是开启工业化进程或实现后发优势的前提。在他们的分析框架之中，产业政策不过是这种经济意识形态的表现形式。依据这个逻辑，产业政策是不是个好东西首先是政治学问题，而不是经济学问题。

其次，可能让很多读者意外的是，推动产业政策正式成为社会科学研究主题的不是经济学家，而是政治学家；推动相关研究持续发展的主要也是政治学家和具有政治学问题意识的学者。正是这批被称为发展型国家论者的学者的研究使得产业政策在社会科学研究之中获得市民权，主流经济学家只是在1990年代之后才介入这一领域。不过，尽管发展型国家论在世界性的产业政策争论之中占有重要地位，但是在中国版产业政策争论之中，发展型国家论很少被提及。[2]

发展型国家论者和李斯特、格申克龙的研究具有共同点。发展型国家论者认为，发展意愿是政府启动产业政策的前提。在这个问题上，高柏关于发展主义的研究值得一读。[3]很明显，发展型国家论者所说的发展意愿或发展主义和李斯特、格申克龙强调的积极的经济意识形态基本上是同义语。实际上，发展型国家论者和李斯特、格申克龙的理论结构具有共同点：他们都将产业政策视为由经济意识形态决定的因变量。进一步地，冲本· 丹尼尔的研究表明，特定的经济组织结构推动了具有发展主义倾向的经济意识形态的形成，并和这种经济意识形态一起规定了产业政策的形态和效果。在这里，是否推行以及推行什么样的产业政策处于由经济组织结构、经济意识形态和产业政策组成的逻辑链条的末端。[4]

长期以来，学术界一直认为发展型国家论者的产业政策论只是对历史事实的堆砌，没有严格地论证产业政策是否推动了经济发展这一关键问题。但是，近期的研究表明，发展型国家论存在两个研究传统，而这样两个研究传统之下的产业政策研究截然不同。

▍管理实践：被悬置的要点

正如批评者们指出的，发展型国家论者的主流研究试图以列举政策措施的方式来完成关于政策介入和产业升级之间的逻辑关系的论证。但是，发展型国家论者的一批被忽视的研究则构成了另外一个研究传统。在这个研究传统之下，分析的重点是政府介入如何推动了企业能力的形成。这种研究方向以阿贝格兰的著述为开端，以阿姆斯丹的研究为代表，也存在于金麟洙的著作之中。近年来，这种研究和演化经济学家以及企业史家的产业政策论逐渐合流。更重要的是，这组研究和斯蒂格利茨、罗德里克等新古典经济学的反叛者关于信息不对称、后进国家企业的成本结构的发现过程等问题的理论模型相互支撑。由于这些研究都关注企业的生产过程或管理过程，所以这些研究的发展可以称为产业政策研究的管理学转向。在世界范围内，这种转向正在成为产业政策研究的热点。[5]但是，在中国版产业政策争论之中，这种变化被忽视，管理问题被悬置起来。

在国际学术界，上述转向出现之前，大量研究集中在政策资源和产业发展之间的因果关系方面。换言之，主流研究主要关注政府主导的资源配置是否在统计学的意义上推动了产业发展。但是，这里有两个问题值得注意。第一，全要素生产率等常用的统计指标在发展中国家难以准确地测度。第二，正如下面的案例所表明的，在政策实践之中，政府介入和企业能力之间的关系未必能够通过回归分析的方式体现出来。

约翰逊曾经将产业政策区分为两种：企业合理化政策和产业结构政策。这样的分类对应的实际上就是前文提及的基本不花钱的产业政策和花很多钱的产业政策。企业合理化政策主要指在企业层面提高企业能力的政策，涉及协助企业引进先进管理方法、提高产品质量、稳定劳资关系、提高劳动生产率等方面。但是，在很长时期内，这种产业政策完全被遗忘。近年来的企业史研究表明，这种政策所需资金极少，以下案例典型地体现了这种政策的作用机制。[6]

众所周知，以丰田为代表的日本汽车企业的核心竞争力主要体现在精益生产方式之中，而组装厂和配件厂的高效合作是精益生产方式的要点之一。但是，很少有人注意到，政府在这种合作关系的形成过程中发挥了关键作用。

1950年代初期，丰田竞争力不强。在这一时期，丰田不重视企业间技术合作，负责对配件企业进行技术支持的只有三人；配件企业技术水平不高，难以配合丰田。为解决这些问题，中央和地方政府为丰田系企业提供了管理咨询。咨询涉及配件企业的管理体系以及丰田与配件企业的协调机制。政府系管理专家依据当时汽车产业最先进的管理原则，对配件企业在具体业务环节的表现以记分的形式给予评价并提示了改进方向，指出丰田负责与部件厂联系的采购部应该增加人员并强化技术指导能力，建议增强组装厂与部件厂之间的信息交流。在这次咨询之后，丰田强化了和配件企业的技术交流。同时，政府系管理专家建议将协丰会（丰田系列配件企业的组织）的功能从联谊变为信息交换。另外，当时的丰田缺乏足够的资金切实地支持配件企业提高技术水平，而配件企业技术水平的落后影响了汽车的质量。为解决这一问题，政府在1960年代为配件企业提供了规模不大的资金支持，主要用于解决共性技术问题。考虑到在后来的精益生产方式中企业间技术合作和信息交换的重要性，可以说，上述管理咨询和有限的资金支持为精益生产方式的形成提供了部分基础。

上述案例中的政策实践基本符合关于产业政策的严苛经济学限定，其本质是以极低规模的资源协助已经进入特定产业的企业解决能力形成中的关键难题。这类产业政策存在于东亚的政策实践，正在成为越南等发展中国家学习东亚经验的新重点。但是，这类产业政策基本没有进入中国各界的视野。

在基本不花钱的产业政策之外，也存在花很多钱的产业政策。这类产业政策往往体现为政府以提供大量资金的形式推动企业进入某个新兴产业。在林张之争中，焦点就是这种产业政策。在这里， 我们可以再次回到京东方的案例。

由于投资金额巨大，所以政府支持京东方的过程之中或许存在某种程度的寻租成本，巨量资金的机会成本自然也是庞大的。从产业政策支持者的思路出发，我们或许可以认为，液晶产业对于国民经济具有重要意义，而企业难以在缺乏政府支持的情况下完成如此规模的投资。但是，由于这类产业政策不符合主流经济学为产业政策设定的条件，难以为产业政策的批评者接受。

不过，管理学能够为论证这种产业政策的必要性提供参考。产业的发展归根结底是企业能力发展的结果，而企业能力的形成需要相对稳定的环境。依据这个思路，有学者根据动态能力理论和演化经济学，以技术研发和生产活动为中心，细致地勾勒了政府介入和京东方的企业能力之间的动态关系。[7]尽管关于这类产业政策仍将存在争论，但是上述管理学研究无疑拓宽了研究的思路。另外，关于如何抑制寻租成本，已经存在大量值得政策制定者参考的研究。

▍现实选择：三种讨论方向的综合

林张两位先生围绕产业政策的多轮交锋打破了学术界回避争论的惯例，以理性的辩论的形式让一个重要政策议题出现在舆论场的聚光灯之下。但是，如果在林张之争或产业政策的经济学的范围内画地为牢，不但会将复杂问题简单化，而且可能出现简单问题复杂化的局面。所谓复杂问题简单化指将本来具有丰富的政治学背景和管理学内涵的产业政策问题简单化为纯粹的主流经济学问题；所谓简单问题复杂化指争论的长期化导致政策制定部门无所适从，连在理论上和实践中已经被证明有效的政策措施都难以采用。

强调产业政策的政治学和管理学，用意不在于解构产业政策的经济学。实际上，产业政策的实践之中存在大量问题，张维迎的批评有其意义。同时，林毅夫的新结构经济学的持续发展有可能为产业政策提供理论依据。但是，正如产业政策的经济学的意义难以被完全解构一样，产业政策的政治学和管理学的价值也无法忽视。当下的局面是，在主流经济学主导的讨论方向上，我们难以对于产业政策是不是个好东西做出明确的判断；产业政策的政治学揭示了产业政策出现的背景、对于评价产业政策是不是个好东西给出了不同的判断标准；产业政策的管理学则可以对产业政策进行全新的分类，有助于提高那些已经被证明是好东西的、特定类型的产业政策的政策收益并降低其政策成本。

厘清产业政策的三种讨论方向的意义之后，现实的选择或许应该是综合三种讨论方向，具体地分析两种产业政策。首先，应该积极推进符合苛刻的主流经济学标准的、基本不花钱的产业政策。其次，对于花很多钱的产业政策，在主流经济学家的争论取得进展之前，考虑到政治逻辑决定了中国政府不可能完全放弃这种政策，更有意义的思路是结合管理学和演化经济学的相关研究，找准企业能力形成的关键点、相应地设计政策措施，尽可能地使这种产业政策成为好东西。

本文原载《文化纵横》2016年12月刊。图片来自网络。