✪ 焦长权  / 北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院

▍基层治理的新悖论

中国的后发外生型现代化道路，经过一百来年的发酵和实践，终于在过去的三十多年得以总爆发，千年未有之变局的画卷得以展开。

就农村而言，1980年代以来，随着集体农业和人民公社体制的解体，市场经济体制和意识形态长驱直入，传统具有一定封闭性和共同体性质的村庄门户大开，海量青壮年劳动力长期流动于城乡之间，通过东部沿海的制造工厂，中国最基层的农村家庭彻底裹挟到了全球化的潮流之中。这一系列的巨变，对中国基层长期存续的基本社会结构和价值观念都产生了巨大冲击。

与村庄社会结构和价值观念变化相伴随，国家的农村治理体制也在短期内发生了革命性的翻转。1980年代的承包责任制和乡镇企业发展，带来了农村的短期繁荣，但在1980年中后期，农民负担问题就开始凸显出来。1994年的分税制改革，一方面导致了地方财政收支缺口的扩大，财政支出压力剧增，财政压力层层向下传递，最终传导到了农民身上；另一方面，分税制也深层调整了基层政府和乡镇企业的关系，切除了二者的直接利益连带，基层政府纷纷抛弃乡镇企业，进一步导致了地方财政和经济活力的萎缩。这“一增一减”，直接导致了农民负担骤增，农村经济陷入了破产边缘，国家与农民关系也异常紧张。进入新世纪，这种体制终于无法持续，国家决绝地取消了农业税并进行了农村综合体制改革，乡村基层政权被彻底削弱，基层政权日益悬浮于乡土社会之上。

农业税取消的同时，国家迅速增加对农村的财政转移支付，公共财政覆盖和反哺农村的力度大为增强。过去10年，国家财政“三农”支出的数量和比重都快速上升，已成为财政支出的最大一块，农村的基础设施和生产生活条件得到了明显改善，过去以剥夺性为主的城乡二元结构，逐渐呈现出了一定的保护性特征，农村户籍的价值迅速凸显，甚至出现了农民不想转为非农户籍，非农户籍想转回农村的现象。与此同时，基层政权的角色和功能也悄然变化，它不再呈现为农业税取消初期的无所事事状态，反而因国家大规模财政资金的注入而忙碌不堪，这些财政资金均以“项目制”的形式实施，县级各职能部门是项目的规划和责任主体，乡村基层政权为其跑腿打杂和协调服务；基层政权羸弱的组织结构和繁多的工作任务之间呈现出明显的张力，不仅如此，基层干部的治理权限和手段，相比于之前也大为弱化，再辅之以基层干部微薄的政治和经济待遇，其怨气不断积累。

与农村宏观政治经济环境的迅速改善不匹配的是，农民对基层政权和干部的态度与观念似乎并未同步改善，国家和农民关系并未达到水乳交融的和谐境地。诸多研究和基层干部的反映都表明，农民对基层政权和干部的怨气与不满，并未因农业税的取消和公共财政覆盖农村而大幅减弱，反而呈现出弥散生发的状态，以至于基层干部只能“偷偷摸摸做好事”，成了“费力不讨好”的角色。基层干部的怨气和农民的怨气相交汇，呈现出一番复杂的政治图景，这是基层治理中的一个悖论现象，对基层政权提出了巨大挑战。这种悖论现象在基层时有呈现，今年抗洪救灾后，湖北一位基层干部所写的一篇短文（一个抗洪干部的哀叹：我们水里干，百姓看翻船）将其推向了一个公共话题，该文得出了一个极为悲观的结论：“农民仍然是百年前的愚民”，并追问到，“我们真的可以想一想，我们国家、国民失去了什么？”

▍农民国家观念的代际差异

作为一个基层干部，在其勤恳工作之余，发出一点对基层工作难办的感慨，甚至对农民素质低下的评论，都是完全可以理解的。但是，作为社会科学的研究者，我们需要探究背后更深层次的原因和机制，仅仅以“愚民”“刁民”“风气变了”等话语来归结原因，那是一种思维懒惰的表现。

这种悖论现象的形成，确非一日之功，有一个历史演变的过程。一些学者（和基层干部）甚至开始怀念1990年代的干群关系，认为彼时虽然干群关系相当紧张，但总比现在基层干部的“一头热”要好。这些学者倾向于认为，1990年代农民负担的失控、基层政权的膨胀以及干群关系的紧张，其原因在战术层面而非战略层面，也就是说主要还在于原有体制运行过程中出现了漏洞和缺陷，而非原体制架构本身就难以持续下去。这些学者对2000年之后国家短期内过猛的农村政策调整持保留态度，他们总体判断是，正是取消农业税及其之后的农村综合改革，造成了当前基层政权与农民之间的悖论关系。

这些学者认为，取消农业税及其之后的农村综合改革，不仅极为弱化了农村基层政权和基层组织，也使基层政权失去了最基本的治理手段，基层政权和农民之间缺失了制度化的联系渠道和沟通机制。这种认识是正确的，基层政权的过度弱化确实给当前的基层治理带来了诸多问题。最典型的是，基层政权在整个政权体系中呈现出角色“迷失”的状态。当前，对绝大多数中西部地区的乡镇政权来讲，在财政上实行了极为严格的“乡财县管”，乡镇失去了独立一级的财政地位，几乎成了县级政府的报账单位；从人事组织上看，不仅乡镇机关力量薄弱，其事业单位也被大量改革，或者划归县直部门直管；从村级组织上看，大规模的合村并组使村域面积大为扩大，各村村级组织的成员却大为减少，甚至出现了不少只有一个村干部的村庄，村级组织承担最基本的上传下达职能都力有不逮。但是，如此羸弱的乡镇政权，却需要承担各自全面性的治理责任，“上面千条线、下面一根针”。国家政权体系最终还得与乡土社会相接洽，乡镇政权就是这么一个结点，乡镇政权对所辖地域负有全面性的责任，虽然它已完全不是一个全能型的政府。基层政权组织结构上的弱化与其需要承担的功能之间，具有明显的张力。

但是，基层政权自身所面临的这种困境并不会必然导致农民对基层干部的怨气和“无视”，更不能由此推论应回到农业税取消之前的治理体制中去。

事实上，之所以农民会对基层干部没有好感和“无视”，一个重要原因恰恰是1990年代过于紧张的国家与农民关系的一个后遗症，尤其是那种紧张关系对农民内心世界造成的扭曲印记。笔者为此专门做了一点调研，结果发现，农民对基层政权和干部的心态具有明显的代际差异。总体来看，是否在1990年代与基层干部有过长期互动经历，是影响农民对基层政权和干部心态的重要因素。

2000年之后才成年或1990年代即长期外出务工的农民，对基层政权和干部谈不上太深刻的印象和态度，他们也不关心这些干部是谁，他们对基层政权的印象仅仅是“上传下达”和“签字盖章”。这批农民的主体就是新生代农民工，他们从学校毕业后就到东部沿海地区务工，基本没有在家务过农，对农村基层治理也没有质的感受。与其父辈相比，他们都受过更好的教育，对现代信息和网络工具非常熟悉，因此对外部各种政治信息较为敏感。结果，最典型的现象是，他们对整个国家的官员群体确实缺乏好感，对国家反腐动态非常关注并从内心为其点赞，受这种外围环境的影响，他们对家乡的基层政权和干部群体也容易形成一些“脸谱化”的认识，最典型的“假想”就是基层干部的贪腐和鱼肉百姓，虽然这些都与真实世界相去甚远。与其父辈相比，他们对基层政权和干部群众的认识是没有质感的，缺乏具体切身的感受，但却受信息网络等外在传媒的影响形成了一些抽象的刻板印象。

其父辈则与他们明显不同。他们曾经长期在农村务农，也长期与基层政权和干部打交道，尤其是其中的大部分人都亲身经历了1990年代中后期的基层政权与农民之间的紧张摩擦，他们与基层干部之间的情感是复杂微妙的。只要是那些在这一时期与基层干部发生过冲突摩擦，或者被基层干部所治理过的农民，他们形成了对基层政权和干部的终身反感。笔者在基层调研遇到的一个例子很能说明问题，1990年代的一个村干部，后来在当地给一个小老板打工，由于他曾经开罪了不少乡民，现在许多农民一见到他就故意揶揄他，还称呼其为书记，有些甚至当面“羞辱”他。还好他已经看得比较开，他略带反省的对我说：“当时也是特殊的背景吧，我现在想来都有点后怕，老百姓那时很听话、很好搞，要是现在，我早就被他们打死了都说不定，所以他们那些风凉话（现在的）我也就不当回事了，谁叫我们当时搞得那么厉害呢？”。他还举例说明为何他感到后怕，他曾经为做计划生育，把一个已经怀胎七月的产妇抓去了强制流产，当时男主人不在家，产妇的公婆眼泪汪汪地看着基层干部将儿媳妇拉去流产。他说那个情形他一辈子也忘不了，后来回想很后怕，他说要是当时男主人正好回来，或因其他因素导致周边一些农户情绪激化，肯定会发生暴力事件，他说那事儿之后很长时间他都怕那家男人暗算他。应该说，这种故事在村庄社会并不鲜见。那一代与基层政权和干部进行过博弈、发生过摩擦的农民，他们对基层政权形成了属于那一群体和那一代人的“刻板”印象，就像经历过集体化时期的农民所具有的特殊体验和对毛式干部的特殊认知一样，那是一代人的心理记忆。时过境迁，虽然现在基层政权的结构和功能已大为变化，1990年代那批基层干部早已迁任他职或流落分化，但是，那一代农民还是“自私”地保留了他们对基层政权和干部的印象，以至影响了当下的干群互动与交流。

▍集体化体制的“体”与“用”

当前，有学者（和基层干部）开始怀念1990年代的国家与农民关系形态，这种现象表明，我们对当时的农村治理体制和国家与农民关系的本质仍然缺乏深刻的认识和反思。事实上，1990年代的农村治理体制及其国家与农民关系，仍然是1949年以来国家对农村的控制与汲取关系的历史性延续。

近代以来的中国革命，所需回应的一个根本问题是由外部冲击形成的帝国体制和社会整合的总体性危机。正如邹傥先生所指出，共产党的成功，正是因为通过一套高度组织化的体制将基层社会重组和整合起来，形成了一个全能型的政权，克服了中国近代以来的社会总体性危机。对国家现代化来讲，这种全能型政权的一个非常重要而又具体的任务是，在不可能通过向外殖民获取现代化的资本原始积累的情况下，中国需要一套有效的体制长期从农村高比重的汲取原本极为微薄的农业剩余，以完成现代化的原始资本积累。1949年之后建立起来的农业集体化和人民公社体制，正是为了从农村汲取资本以推动国家现代化事业，其中一个非常重要和具体的体制就是强制性的粮食统购统销，该体制的建立之初，陈云就将其定性为“两桶炸药选一桶轻的”，是一种没有办法的办法。新中国成立到改革开放之前这段时间，中国的粮食亩均产量和总产量都快速增长，但是，由于农业生产的大部分剩余都被国家无偿汲取，农民生活长期没有显著改善，生产队每年的总工分数规模越来越大，农民每年劳动时日越来越长，但工分值却长期没有增长甚至有所下降。这种体制的运行，也有其特殊的代价，那就是农民人身自由缺失，生活水平长期低下，不断通过政治运动和动员来维持一个高压的政治环境，还有红色意识形态来保驾护航。

农业集体化后期，这种体制的疲态终于显现出来，一些根本性弊端再也无法回避。国家不得不对农业的集体化体制做出调整，人民公社也随之解体。但是，国家在农业剩余分配方面，并未做出实质性的调整，农村的家庭联产承包责任制，是一种“含负担承包”，各生产队在土地承包时，将原来生产队对国家和集体的任务也一并按土地面积承包下去，也就是通俗所讲的“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。联产承包责任制初期，由于农户获得了农业生产的自主权，原来受集体化体制所限制的生产积极性在短期内得到一次性释放，加之集体化时期留下的非常完整的农田水利设施，农民收入有了明显增长，农村出现了短期繁荣。但是，几年之后，农村经济很快陷入疲态，农民负担问题迅速浮出水面。

事实上，由于农村改革是“含负担承包”，国家对农村的高比重汲取一直未能调整和改变 ，只是改革初期农业生产效率的明显提高和宏观经济形势的整体好转部分掩盖了农民负担沉重的事实。改革后的体制存在一个极大的悖论，那就是在农业生产上农民获得了全面生产自主权，也逐步通过各种改革（废除人民公社，允许农民有条件流动等）让农民获得自由流动的权利，但在农业剩余分配上却仍然试图维持集体化时期的实质结构。换句话说，在一个失去了集体化生产和人身组织控制的前提下，国家仍然希望通过向农村的高比重汲取来推动现代化事业，这实在是一个难以完成的任务。家庭联产承包责任制实行不久，农民负担问题迅速凸显。比如，1985年10月，中共中央、国务院在《关于制止向农民乱摊派、乱收费的通知》中就开始指出，“近几年来，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是大部分地区农民负担仍然不断增加”，“有的地方摊派项目达几十种，同时还有各种名目的乱收费、乱集资和乱罚款，远远超过农民的负担能力”。1990年2月下发的《国务院关于切实减轻农民负担的通知》中更是指出，“近几年，一些地区和部门纷纷向农民摊派、收费和集资，使农民负担日益加重，不少地方农民人均负担的增长，已超过了人均纯收入的增长，超过了农民的承受能力”。事实上，在缺乏严密的组织机制（人民公社）和各种政治动员保障，红色意识形态逐渐退潮，农民日益自由流动的大背景下，要想继续从分散的小农户手中高比重汲取农业剩余，一个必然的结果就是农民负担和基层政权的失控。基层政权的膨胀，“收钱养人、养人收钱”的恶性循环，在1990年代中后期得以彻底爆发，重现了20世纪上半叶国家政权建设“内卷化”的图景，这已是各界所熟悉的故事，在此不赘。需要特别澄清和辨析的是，1994年的分税制改革，事实上只是压垮农村经济的最后一根稻草而已，不能简单地将1990年代中期之后农村的破产完全归因于分税制。1980年代初农村改革后的体制设计，具有难以克服的内生困境，在这种体制下，基层政权和农民负担的失控具有很大的必然性，分税制改革一次性加剧了地方政府的财政收支矛盾，这种压力最终传导到了农民身上，从而激化了本已存在的农民负担问题，最终导致了局面的失控。

总体来看，1949年以来直到取消农业税，国家对农村的战略方针一直是牺牲农村以推动国家现代化建设。其中又以农村改革为时间节点分为两个阶段，农村改革之前，在一种总体性体制的控制之下，国家对农村的汲取是成功的，极大地推动了国家现代化事业。但是，这种体制在集体化末期已经显示出严重的疲态和弊端，国家不得不推动农村改革。改革之后，国家仍然希望通过汲取农村来促进现代化，但是体制性困境在短期内就凸显出来，1994年的分税制改革，彻底激化了既有矛盾，基层政权和农民负担急速失控，国家对农村的汲取以失败告终。冷静地看，集体化时期国家对农村的成功汲取，也是一种“没有办法的办法”，为了积蓄现代化的原始资本，彼时不仅在农村，城市工商业经济中也长期实行着高积累、高投资的再生产体制，人民生活水平也长期在低位运行，只是较农村略有缓和。正是全国人民长达三十多年的“勒紧裤带”搞建设，中国初步完成了现代化的原始资本积累，初步建立了较为全面的现代基础工业体系，农村生产生活环境也明显改善，尤其是农业生产基础条件（农田水利、农田建设）大为改善。但是，这些成果的取得在很大程度上都是被逼无奈的结果，整个国家和全体人民为此付出了沉重代价。进一步说，集体化时期国家对农村资本汲取的成功，只是“用”的层次上的成功，很难说在“体”的层面上的成功，因为那种体制是特殊条件下的特殊产物，它自身有一些难以克服的内在矛盾，家庭联产承包责任制正是为了回应那些矛盾和困境。

因此，对集体化时期的认识，需要从“体”与“用”两方面来看，既不能因为它在“用”的层面上的成功而否认其在“体”的层次上的内生困境，也不能因为其在“体”的层面上的困境而否认它在“用”的层次上的贡献。农村改革到取消农业税这段时期，从农业生产体制上讲，家庭联产承包责任制是成功的，但是从农业分配体制上看，或者就国家对农村的继续资本汲取来说，它无论是在结果（“用”）还是在体制上（“体”）都是失败的。由于小农经济的农业剩余本身非常有限，国家从分散的小农户中汲取农业剩余的交易成本非常高，因此，除非运用集体化时期那种高度组织化的行政体制，国家根本无力低成本地从小农经济中汲取大量农业剩余。回头来看，经过集体化时期三十多年的高积累，中国已经初步完成了现代化的资本原始积累，已经有能力主动减少和逐步取消对农业的汲取和剥夺，并适时出台对农业和农村的反哺政策。但是很遗憾，由于各种认知和体制性的原因，我们并没有适时主动采取这些政策，而是在发生严重的“三农”危机之后被迫骤然性地调整了“三农”政策，这种骤然性的政策调整，基层政权和村庄社会都需要一个调整适应的过程。总体来看，农业税取消之后近十年内基层治理中的一些悖论现象，都需要放在这种历史演变过程和宏观政策背景中来理解。

▍乡土社会与现代国家

中国的现代国家建设道路之所以略显曲折，除了列强环伺等外部性因素外，一个重要的内在原因在于其必须在乡土社会的基础上予以展开。过密化的小农经济是乡土社会的经济基础，耕作规模小、人地压力大、农业剩余少是其基本特征，因此要从农业中汲取现代化的资本积累，其难度非常之大，这是费孝通在《乡土重建》中所重点深入讨论的问题。1949年之后一直到取消农业税，国家农村政策的核心和重点也就是如何在小农经济的基础上顺利进行资本积累，当前这一问题终于得以彻底化解。

从小农经济汲取资本积累并不是在乡土社会基础上建立现代国家的唯一问题。乡土社会有一套特殊的社会结构及其价值理念，它与现代国家之间并不是一种天然的契合关系，二者之间往往存在很大的矛盾和张力，如何化解这些矛盾和张力，是建立现代国家所必须要克服的问题。

早在20世纪40年代，费孝通先生就指出，“从基层上看去，中国社会是乡土性的”，“搞清楚我所谓乡土社会这个概念，就可以帮助我们去理解具体的中国社会”。他用“乡土”一词来翻译earthbound就是指“农业多、工业少，自给自足，和这个经济基础上产生的一套上层建筑而构成的一种社会文化”，《乡土中国》等著作正是对乡土社会的社会结构、价值理念和治理机制的分析。从社会结构看，父系家族是乡土中国最基本的结构单元，以人伦为基础的“差序格局”是最基本的结构形态，“社会范围是一根根私人联系所构成的网络”；网络的每一个节点都附着一种道德因素，因此乡土社会缺乏一种普遍性的道德观念，道德的功能在于维系和巩固“私人”之间的联系。更为复杂的是，乡土社会正在发生着剧变。传统农村以亲缘为核心，以家庭为基础，以大、小家族为基本扩展结构的地缘性村庄，正面临着各种冲击，家庭结构长期不完整，代际关系发生扭转，老人自杀率居高不下，村庄共同体处于分崩离析的边缘。甚至过去那些维持村庄社会结构和秩序的基础性价值观念也正在发生动摇和重组，一些最基本的对错观念、价值原则和规范判断也开始被人所质疑，甚至出现了“无公德的个人”的极端现象。当然，无论“新乡土中国”有多“新”，也无论其将向哪个方向演变，“乡土中国”仍然是其最基本的起点。

礼治秩序、长老统治等是传统乡土社会地方治理的关键词，士绅是理解国家与农民关系的锁钥，“双轨政治”是基层良性治理的隐蔽机制。现代国家建设会对乡土社会既有治理体制和秩序模式产生很大冲击。比如，费孝通发现，民国时期的基层政权建设导致了“双轨政治”的拆除，以士绅为核心的“自下而上”的非正式政治轨道被国家取消，“自上而下”的政治轨道得以单方面地延伸，甚至“筑到了每家门口和门内”，结果，地方自治单位完整性被破坏，基层行政陷入了僵化。又如，由于现代法律与乡土社会结构之间的张力，法律下乡的结果往往导致“法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已发生”。费孝通关于乡土社会遭遇现代国家后所呈现的这些悖论的讨论，对理解当前的基层治理困境仍然具有很大启发。笔者无力像费先生一样对此展开全面论述，只试图就现代国家建设过程中应对乡土社会采取何种“战略性”姿态这一问题略作讨论。

之所以说集体化时期的农村体制在“体”的层面上难言成功，除组织体制具有内生困境而难以持续外，一个更深层的原因在于国家对乡土社会的“战略性”姿态难言妥当。受革命理论和革命话语的引导，1949年以来，国家对乡土社会一直采取全面革命和改造的“战略性”姿态，改造乡土社会以适应和建设现代国家是背后的一贯考虑。比如，就经济体制上讲，革命国家从理论上就否定了小农经济与现代国家的匹配性，因此消灭分散的家庭农业，建立现代化的规模农业（以集体农业的形式）是国家改造小农经济的战略选择，而不完全是为了国家汲取农业剩余的策略行为。就社会结构而言，“教育农民”以培养“社会主义新人”是国家一贯的深层目标，土地改革、社会主义教育运动等各种政治教育运动都一直在实践这一战略。若就其中的一些具体政策措施而言，它们对农村的发展和现代化确实具有一定促进作用，比如，土地改革对农民觉悟的开发、农民的扫盲运动、各种政治运动对现代国家观念的建立和传播，等等。但是，国家对乡土社会的全面革命态度，本质上是将乡土社会当成国家可以任意打扮的“灰姑娘”，对乡土社会的一些基本结构原则和价值理念缺乏最起码的敬畏和尊重，这是对革命理论和革命行动过于自信的表现。实践表明，乡土社会并不是国家手中的“提线木偶”，它的一些最基本价值原则，只是在革命风暴中隐伏起来，一旦稍微风平浪静，它们又都重新浮现出来。而且，国家的不少革命运动，正是援引了乡土社会的一些内在行动逻辑，才得以深入进去，国家对乡土社会的全面革命，只体现在理论上，实践上并未完成。

因此，集体化时期国家对农村的全面革命实践表明，对乡土社会采取全面革命改造以适应和建设现代国家的战略性姿态是需要反思的。在新的历史起点上，国家建设的主要目标不应该再是如何改造乡土社会，让其适应一个理想化的政治体制和秩序，相反，国家政权应更加关注如何适应乡土社会，提升国家对乡土社会的回应能力，对乡土社会的内在逻辑心存必要的敬畏。

从这个角度看近年国家与农民关系的一些悖论现象，包括抗洪救灾后基层干部的困惑，也许会有一些新的认识。总体来讲，不少地方官员仍在采用改造乡土社会以建设现代国家的思路来思考当前的国家与农民关系，因此得出了“农民还是百年前的愚民”的结论，或者发出“农民失去了什么”的追问，其背后的潜台词分别是：农民仍然是需要教育改造的对象，当前的农民正在失去集体化时期所教育改造的成果。就具体事件来讲，“官动民不动”的场景确实令基层官员委屈和沮丧，但是，如果因此继续沿着国家全面改造农民和乡土社会的路径思考问题，实际上也很难拿出具有建设性的政策措施。

也许，真正调整国家对乡土社会的“战略性”姿态，对乡土社会采取必要的敬畏和尊重，建立一个真正扎根于乡土社会、具有一定“乡土性”的现代国家，是我们亟须解决的时代课题。如若不然，则国家越“现代”，其与乡土社会之间的张力也许会越大，离乡土社会的距离也会越远，国家也将立基于沙滩之上。

 本文原载《文化纵横》2016年10月刊，原题为：“国家与农民关系悖论的生成与转变”。图片来自网络。