✪ 郑永年  钱继伟 / 新加坡国立大学东亚研究所

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十八大以来，新一届领导人和政府在政治、经济、 社会等方面开始实施新的以顶层设计为先导的改革措施。尤其值得注意的是，2013年的十八届三中全会所通过的改革方案强调，在发挥市场的主导作用的同时更好地发挥政府的作用，为未来的改革定下了基调。究其本质，这个基调就是为了解决政府和市场之间的关系问题。这个问题也是今天所有经济体所面临的最为关键的政治经济学问题。不过，现实地说，要在市场和政府之间找到一个均衡点也是一个极其困难的问题。

自近代以资本为主导的市场经济建制产生以来，人们都在寻找这个均衡点，但在很多时候并不那么成功。两者一旦失衡，经济危机不可避免随之而来。中国历史上也存在着市场经济，但都是一些地方平台上的市场交易活动，资本从来没有占据市场的主导地位。近代以来，随着外国资本的进入，在一些地区，资本逐步开始发挥作用，但建国之后随着计划经济体制的确立，资本和市场退出舞台。这种情况在改革开放之后的今天得到了完全的改观。今天中国的市场经济俨然已经成为一个资本主导的舞台，和其他市场经济体并没有多大的差别，所不同的是，除了外国资本、本国资本、民营资本等一般资本外，中国还有庞大的国家资本在市场上活动。不管什么资本，当资本成为市场经济先导的时候，就要严肃看待政府和市场的作用了。

如果说改革开放以来改革的历程是资本（不管是国际资本还是国内资本，不管是民间资本还是国有资本）自由主导的历程，那么我们现在所需要的是要建构一个资本和政府作用均衡的建制。或者说，如果前面三十多年政府的角色是扶持资本发挥作用，那么今天政府必须在扶持资本和节制资本之间实现均衡。如何实现这个目标？我们认为，政府应当在法治、监管、产业政策和社会建设上强化其作用，同时应当避免极端的经济自由主义和极端的经济民粹主义。从现实情况看，要实现市场的主导作用，那么就需要强化国家规制能力以避免经济利益集团化。“政府的更大作用”乃是保持一个开放的经济体，一个社会各阶层都能参与、都能受惠的经济体。

新自由主义经济学在中国的命运

历史地看，自由放任在中国的改革过程中有其必然性。1980年代开始的中国经济可以说是对计划经济的反动，而自苏联产生并扩散的计划经济本身又是对西方自由放任经济的反动。在计划经济下，消灭了所有的市场，政府主导资源分配。改革就是把市场“请回来”，让市场在发展经济过程中扮演一个重要角色。在整个1980年代，尽管人们对自由市场谈论得很多，但市场的空间实际上很小，主要表现为农村土地承包制（即从集体经济转型到家庭经济）、在城市容许和鼓励在国有企业之外生长出一个非国有的民营部门、中央向地方政府放权让利，在财政上实行包干制等。同时，因为当时的改革还没有触动到国有部门，城市里的企事业单位仍然能够提供一定的教育、医疗、住房等社会福利。

1992年中共十四大提出了“社会主义市场经济”的概念，这具有划时代的意义，意味着中国正式向计划经济告别，在走上资本主导经济道路的同时开启了中国经济融入世界的过程。市场体制在资源分配上的作用越来越大，自由主义和市场化成为中国经济的主流。经济方面，国有企业改革和相关的产业政策开始实施。1993年起对国企进行战略性结构调整，主要措施包括兼并破产、组建大型企业集团等；1997年中共十五大正式形成“抓大放小”的改革战略，国有企业开始大规模改制。国有企业的改制造成了大部分当时处于亏损状态的中小型国有企业尤其在地方层面的民营化（即中国特色的“私有化”）。同时，另外一部分留下来的国有企业也通过减少教育、医疗等福利，把包袱抛给社会。很显然，新自由主义经济学在中国的影响主要是中小型国有企业的民营化和福利的市场化。前者表现为必然，因为大量亏损的国有企业的存在势必拖垮整个国民经济；而后者则导致了诸多没有预想到的结果。国有企业（尤其是大型国有企业）本身并没有实现市场化，到今天为止这些国企仍然是行政和政治组织，但其所负担的社会福利则被市场化。

从经济增长的角度来看，新自由主义经济学成绩斐然。改革的绩效通过国内生产总值GDP以及财政收入等的高速增长体现出来。1990年到2000年，名义GDP年增长率达到18%。学界所说的“国家能力”（state capacity）在1990年代以后迅速增强。税收特别是中央政府的税收收入维持高速增长。自1990年代中期以来，财政收入增长持续超过GDP增长。同时，政府在基础设施及其他固定资产上的投资大增。

但在企业和资本获得自由的同时，社会就没有那么幸运了。政府在监管企业、保障公平竞争、提供社会公共服务等方面没有发挥应有的功能。传统上计划经济负责的领域如医疗、教育、 住房等逐渐市场化和货币化。1990年代后期，新自由主义首先进入医疗领域，使得这个领域成为暴富领域，其主体医院、医生、制药商成为暴富者，同时直到2003年，中国一半以上的居民没有医疗保险。1997年亚洲发生金融危机，当时的人们把应付危机仅仅理解成为维持高GDP增长，结果导致了教育领域的产业化。在中国的传统中，家长们为了下一代，可以不顾一切地投入。尽管官方从来没有正式提倡过或者承认过教育的产业化，但实际上教育产业化成为当时应付危机的一个有效手段。直到今天，中国的教育可以说是世界上最具有产业化性质的。2008年世界金融危机之后，住房的产业化也愈演愈烈，房地产成为中国的经济支柱。至此，中国所有主要的社会领域都被货币化和市场化。这和西方刚好走了一条相反的道路。在西方，随着经济的增长和发展，这些社会领域的产业化和货币化程度呈现下降趋势。因为民主的抵制，新自由主义没有攻克这些社会领域。在大多数发展中国家，例如印度，这些社会领域的市场化和货币化程度也远较中国为低。只有拉丁美洲国家，新自由主义经济学在右派政治强权（例如军人政权）的扶持下进入社会领域。不过，必须意识到，拉美国家的社会福利远较中国为高，因为这些国家在反殖民地统治过程中实现了相当长时期的民主政治，工会、宗教和市民社会等力量有能力为社会争取到社会福利。也就是说，就对社会的影响而言，新自由主义在中国较拉美来得深刻。

在政府权力扶持下，资本主导的经济所产生的后果远远不止这些。单向面“亲商”，政府缺位监管经济成为必然。政府对企业的监管不力导致了食品安全问题、 水污染、 豆腐渣工程等等。基础设施建设呈现出过度投资的趋向，例如，桥梁、公路和码头等拆了又造、造了又拆。尽管GDP有了，但对一些不可再生的自然资源造成了过度的浪费。此外，居民收入不平等加剧。全国居民收入基尼系数达到了国际公认的警戒线。2008年的基尼系数达到了0.491。除了收入之外，资产的分配也相当不平等。一线城市出现 “蚁族”， 而房屋却大量空置。最近西南财经大学一项研究估计中国的城镇房屋空置率2013年达到22%，其中一线城市空置率达到21%。

客观地说，在过去的十来年里，中国政府也开始了医疗和义务教育改革，在社会保障方面也努力不少，也有一些制度上的建树。但这些努力远远抵消不了医疗、教育和住房等重大社会领域的“新自由主义化”所带来的恶果。看病难、看病贵、房价居高不下等等问题始终存在。产业政策上，经济结构转型也困难重重。制造业主要集中在中低端上，许多高端产品依赖进口，比如手机的芯片、 汽车发动机、精密仪器等等主要依赖进口。产业升级缓慢，产品附加值低下，经济整体缺失动力，诸类现象早已经引发出中国是否会陷入中等收入陷阱的忧虑和争论。

政府和市场的重新定位

2013年的十八届三中全会所颁布的《决定》在如何处理政府和市场的关系上提出了两个要点：第一，“使市场在资源配置中起决定性作用”；第二，“更好发挥政府作用”。对政府和市场关系的重新定义非常迫切，因为前面三十多年已经给予人们诸多宝贵的经验教训。但是“深化改革”不应当被理解成为毫无止境的市场主义，市场的“决定性作用”必须限定在经济领域。如果市场的“决定性作用”继续在社会领域发挥，那么中国社会会变得更难以治理。在社会领域，政府必须发挥更大的作用。即使在经济领域，也不应把市场的“决定性作用”理解成为政府的退出。虽然市场在资源配置中起着决定性作用，但政府在法制、监管、产业政策和社会政策上的作用不可替代。

首先，政府必须提供一个法制框架。政府、企业、个人都在这个法制框架下活动。在理想状态下，国家通过一个公平的规则保证市场机制下竞争的自由和公正。政府在这方面的角色不可或缺。改革开放以来，中国已经有了文本意义上的法律，即法制，但法治仍然很微弱。这里，主要是法律执行力很低，很多法律只作为文本而存在。

其次，监管是国家治理体系中不可或缺的一环。和法制相互补足，政府监管可以实现对经济活动的干预。如果产品和服务质量有问题，民众可以通过诉讼在事后追究企业的责任。而政府监管的重要之处在于可以相对更有效率地事前监督生产企业，保证产品和服务质量。 同时，市场机制难以有效的配置公共物品如环境、公共卫生、公共交通等等 （“市场失灵”），往往由政府提供这些公共物品。政府监管在提供和配置公共物品上非常重要。

《决议》也强调了混合所有制的概念。在这个体制下，非国有资本可以入股国有企业，社会资本可以参与基本设施建设等。不过，在“混合所有制”的情况下，政府监管变得更加重要，也更加困难。政府要通过监管体系，承担起监管产品和服务质量的责任，但从结构而言，“混合所有制”会导致“左手监管右手”的现象。

这方面，世界各国都有很多经验教训。例如美国在20世纪初出现了大规模的公共食品危机，大企业行为缺乏监管，环境问题日趋严重等等。为了解决这些危机，美国建立了许多独立的政府监管机构像FDA等等。种种危机通过加强政府独立监管逐渐得以缓解。目前的中国，政府监管的困难主要是监管机构不够独立甚至没有独立性，监管能力自然不足，监管投入自然不够。比如监管机构受地方政府管辖，独立性不强，受地方和部门利益影响很大。在“混合所有制”的前提下如何产生独立的监管机构，这是中国经济法制化的一个最严峻的挑战。

其三，政府可以优化产业政策提高企业竞争力。除了传统的财政和货币政策之外，政府可以通过战略性行业的国企，稳定宏观经济。2006年国资委提出对包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业“保持绝对控制力” 。这里的问题在于如何在“绝对控制力”条件下这些部门不会演变成垄断性的既得利益，而是具有足够的动力通过产业升级，而非通过垄断来实现可持续发展。

产业政策还包括政府可以对节能环保等行业的或对企业研发投入的补贴等等来鼓励某些行业发展。当然，企业技术创新和产业升级是未来经济转型的关键。技术创新和产业升级决定了生产率的提高。目前中国的劳动生产率只有美国的13%，大量的生产和出口集中在低附加值的部分。比如中国只生产了苹果手机iPhone附加值的4%，大量的利润被其他国家拿走。目前国家支持的七大新兴产业是好的开始。

第四， 在社会体制改革方面，政府首先要对社会上的弱势群体提供社会安全网（safety net）， 包括低保、养老金、失业保障等等。同时对大多数民众提供基本医疗、义务教育、公共住房等基本公共服务。

在这方面， 中国可以从东亚其他经济体的发展过程中学到很多经验。日本和后来的“四小龙”走的道路和欧洲不同。在强调市场的作用方面，东亚经济体和欧洲类似，但社会发展和社会建设方面则很不相同。无论是经济发展和社会发展方面，东亚经济体的政府扮演了极其重要的作用，它们在推动经济发展的同时也积极推动社会的发展。鉴于欧洲社会主义运动的经验，东亚政府往往先发制人，进行社会改革和社会制度建设，从而避免了类似于欧洲那样的长时期的、大规模的工人运动。在东亚，只有韩国有比较激烈的劳工运动，但仍然远较欧洲温和，其他经济体由于社会政策的确立而得以和平发展和转型。不难看到，这些东亚经济体在二十多年的时间里，不仅造就了经济奇迹，而且也造就了社会奇迹，即造就了庞大的中产阶层。在日本，企业的技术创新和改进能力、特有的企业终生雇佣制度、政府方面的工资倍增计划等因素很快促成了中产阶级的成长。在台湾和香港地区，中产阶级的成长主要是因为中小企业的大发展和政府方面的社会政策。新加坡政府的作用更大，建国之后就确立了“居者有其屋”的住房政策。后来又根据经济发展水平不断出台和完善医疗和教育政策等，为中产阶级造就了坚实的经济和社会制度基础。

中国的社会政策刚刚开始，仍然需要大量的对社会基础设施包括学校和医院的投资。例如，中国的学校建筑尤其是从幼儿园到高中的建筑和教育设施，质量极其低下。再如，因为老龄化社会来临，医院和养老设施严重不足，需要大量的投资。不过，应当指出的是，尽管这些社会投资对经济增长会有间接的正面影响，主要是通过建设消费社会的途径，但社会投资已经不可能支撑经济高增长，也不会成为新的经济增长点。

中国如果不能像东亚其他经济体那样，通过社会制度建设，在保证社会稳定的同时继续推动经济的发展，那么中国就会面临进入“中等收入陷阱”的危险。从人均国民所得来说，中国已经进入中等收入国家。中国社会的各方面也一直在讨论中国是否也会出现此类陷阱。从经济上说，要避免中等收入陷阱，就需要实现可持续的经济增长，主要是要建立内需社会。但内需社会的建设不仅关乎于经济，还有两个方面的关键因素。一是在于社会政策方面的突破，二是劳动收入的持续增长。无论是欧洲还是东亚经济体，内需社会都是依赖这两个要素建立起来的。而这两方面因素的发展必然造就一个庞大的中产阶层的形成。实际上，内需社会和中产阶级社会是两个可以互相替换的概念。

再者，社会体制和社会政策的确立也有助于基本社会公平的实现, 防止社会激进化。社会公平对经济增长的意义很显然，但往往被忽视。社会不公平不仅会影响到社会稳定，而且更会影响到社会的精神层面，也就是职业伦理。社会的不公平和低职业伦理往往是同时存在的。通过提供公共服务而保证社会公平是政府的责任。在这方面，中国面临的局势非常严峻。例如教育，因为教育资源在社会各个群体之间的分配高度不均，中国社会呈现出封闭性。在名校，具有农村背景的学生越来越少，即使是他们的学业优秀，也往往缺少经济资源而不能进入大学。保持社会的流动性是实现社会公平最重要的方面。当然，这不仅仅是教育，各个领域都是如此，包括国有企业、政府等等。还有一个例子，两亿多农民工目前还很难享受居住地的社会服务。如何保持社会的开放性也是社会政策的一部分。      

未来的风险

政府在法制、监管、产业政策和社会建设上的作用需要加强。然而，加强政府功能的改革可能遭遇到以下几种风险。

第一，极端自由主义思潮可能带来风险。自由主义过度强调经济增长和自由竞争，极端自由主义控制下的政府一方面忽视产业政策，另一方面，放任市场机制进入社会领域，比如医疗、教育和住房的高度产业化和市场化。一旦如此，不可避免地会出现经济陷入中等收入陷阱，而社会的不平等化会推动社会的激进化。

无论中国还是西方，经济自由主义一直在提倡私有化，因为他们把私有产权视为最重要的经济发展要素。产业政策对经济自由主义来说并不重要。在这个领域，中国面临的问题是如何改革庞大的国有企业。有几个因素的存在使得国家资本主义会继续在中国存在下去。就目前国际经济格局和国际形势来说，中国总体上仍然是后发展中国家，国家仍然需要通过产业政策继续在提高中国企业在国际经济中的竞争力过程中扮演一个重要角色。就是说，国有企业可以强化中国的国际竞争力。通过产业政策和发展战略，国有企业在整个国民经济的日常运作过程中可以扮演一个不可或缺的角色。自汉代《盐铁论》以来，人们对国企的功能已经形成了诸多的共识，即国企要在一些关键领域扮演关键作用，包括国防、基础设施建设、应付危机，平衡市场等。这些功能在当代仍然在继续。因此，国有企业改革的方向应当是市场化，而非私有化。

第二，同样，民粹主义的抬头对政府发挥应有的作用也会产生巨大的风险。民粹主义过度强调缩小收入差距的重要性，对经济增长和增强国际竞争力强调不足。民粹主义提倡通过二次分配（各种福利政策）缩小收入差距。然而福利的过度扩张一方面会给国家财政带来巨大压力，另一方面福利扩张会引起通货膨胀，从而带来宏观经济的波动。其他国家在这方面有太多的教训。1990年代末，在民粹主义的影响下，拉美一些国家的社会支出可占其财政支出的百分之六七十，而经济增长却远远滞后，同时通胀愈演愈烈。有些国家随之出现了大量资本外逃和债务危机。

第三，是否持续维持国家能力对政府发挥应有的作用是另外一种风险。这里的国家能力主要指财政的能力。目前经济每年能保持7%的增长，财政收入能保持双位数的增长。政府债务在2013年还不到GDP的40%。社会改革应抓住目前经济持续高速增长的时机，尽快建立社会保障制度。未来经济增长放缓后，财政资源相对紧张，同时社会快速老龄化，城镇人口增多，社会保障开支增长。 届时，要建立社会保障制度的难度增大，甚至变得不可能。

第四，社会体制和社会政策的实施可能会有浪费和腐败的风险。社会政策需要大量的财政投入，但并不能简单地认为，钱越多，公共服务就越好。在很多时候，人们所面临的往往不是钱的多少问题，而是钱如何用的问题。简单的投入不仅不能促成体制的改善，反而会导致体制的衰败。这已经表现在各个方面。例如教育领域，这么多年来，因为没有把重点放在教育和科研体制的改革上，而是放在财政投入上，这个领域已经出现了大规模、大面积的腐败。2012年教育经费已达到2.2万亿元，而申请审批这些经费的过程，往往出现腐败，投入越大，腐败越严重。又如公共住房，作为重要的社会产品，公共住房在这些年来得到了重视，但大部分公共住房设在交通和生活不便的郊区，并且聚集了大量的低下层社会群体，尤其是穷人。这个模式如果不能加以改变，公共住房模式可以演变成为欧洲和一些发展中国家已经失败了的模式，即“贫民窟”模式。要实现可持续的和健康的发展，社会政策必须注重这些细节，加强效率。

最后，利益集团或者寡头对政府在法制、监管、产业政策和社会建设上的副作用会带来巨大的政治风险。利益集团可能是来源于地方利益，也可能是经济寡头或部门利益。中国经济寡头的形成有其体制原因。在计划经济时代，整个国民经济是官僚经济，各级政府管理所有经济活动。在这个体制下，国民经济被部门化，分成石油、电子、钢铁、煤炭、水利等领域，并且是从中央到地方的垂直治理，形成了一种变相的“封建制度”。改革开放后，中国从计划经济转向市场经济，但经济管理的部门化制度特征并没有变，只不过是随着产业的变化，增添了新的经济部门，例如电信和金融等。在1990年代中期，中国政府对大型国有企业进行“抓大”的改革，就是组建庞大的国有企业集团，试图增强企业的国际竞争力。这个改革的本意没有错，并且从企业盈利的角度来看也很成功。不过，因为以市场为基础的现代企业制度建设没有到位，国有企业在不同领域形成高度垄断的局面。一个普遍的共识是，国有企业的高利润来自垄断而非市场竞争力。部门经济的高度垄断性便是经济寡头的经济制度基础。一旦经济寡头转化成为政治寡头，那么国家的分裂型政治将变得不可避免，情况犹如今天的乌克兰和叶利钦时代的俄国。在经济寡头已经形成的情况下，中国改革的要务一是尽快通过反腐败切断经济寡头转化成为政治寡头的通路，二是通过企业制度的改革来限制和制约利益集团。

实际上，利益集团已经深刻影响到中国的政治环境。首先，利益集团对法制的执行实施有风险。举例来说，为什么与国有企业有关的一些法律和政策不能执行下去？这里主要还是经济结构的原因。没有一个平衡的经济结构，就不会有良好的法治和政策环境。在这里，马克思的思考是正确的。马克思认为，法律是经济政治力量的反映。因此，经济改革从长远看也必须为法治造就一个良好的经济环境，那就是平衡的经济结构。只要国有企业继续占据绝对的主导地位，并且和政治结合在一起，那么法治就很难成为可能。法治，也就是法制的正常运作，取决于各方面的力量的旗鼓相当。在力量较为平衡的情况下，作为法治核心的契约就成为可能。

可以举一个有关民营企业的例子。中国已经修改了《宪法》，赋予私有财产合法的地位。更进一步，中国也制定了《物权法》，保护私有财产。但客观的现实是，大多数民营企业家仍然感觉不到安全，并不相信政府有能力保护他们的财产。因此这些年来，他们努力逃避中国，大量往海外移民。政策层面也有类似的情况。中央政府已经制定了很多政策，容许和鼓励民营企业的发展，但是在实际层面，民营企业还是没有办法获得政策文本所规定的那些好处。

其次，利益集团对产业政策有相当大的影响。关于国家对技术创新和产业升级的支持，国有企业和非国有企业应当一视同仁。值得指出的是，接受国家资本的往往是国有企业，而非民营部门。尽管从中国现实的情况来说，很多国有企业承担着国家技术创新的责任，但这并不是说民营企业就不能创新了。中国民营企业的创新能力并不比国有企业低。因此，科技投资的分配必须把民营企业考量在内。日本、韩国和中国台湾这些经济体都是通过培植民营企业的科技创新而崛起的。中国如果一味地把科技创新的大量投资注入国有企业而歧视民营企业，那么科技创新不仅没有效率，国有部门反而会演变成既得利益，把科技创新演变成为追求自身利益的工具，科技创新最终必然会演变成经济活动的简单扩张。同时，从长远来看，民营企业发展不起来，国家的经济结构会处于长期的失衡状态。

第三，利益集团对政府监管和社会建设也有负面影响。“监管俘获”的现象可能出现。“监管俘获”指的是在强大的利益集团的作用下，监管者反而为被监管的利益集团服务。比如说控烟监管，烟草集团上缴的利润税收占一些地方政府财政收入的相当一部分。这样，烟草集团对地方上控烟监管的执行影响极大。另外的一个例子有关社会建设。2009年后的医疗改革建立了全民医保，开展了基层医疗机构的建设。然而公立医院的改革举步维艰。公立医院改革之难主要是由于公立医院的巨额收入牵涉到大量的既得利益，而相关改革要减少群众的医疗支出，就要触动这些利益。如何能摆脱利益集团对改革的羁绊是未来政府需要面对的重大挑战。

1990年代以来的自由放任式的经济改革已经难以为继。自由放任时代的终结需要重新界定市场和政府之间的关系。但中国的困境是，要终结经济领域的放任自由，那么就要继续推进和深化市场化导向的改革。但在既得利益已经强大的经济领域，市场化导向的改革谈何容易！要终结社会领域的放任自由，那么就要求政府起到更大和更好的作用。但在社会力量极其弱小的社会领域，要获得政府更多的投入谈何容易！人们必须意识到，要重新界定政府和市场的关系就首先要界定经济和社会的关系；政府和市场的关系关乎的是资本，而经济和社会的关系关乎的是人民百姓。

（本文为《文化纵横》杂志2014年8月号封面专题文章。版权所有，欢迎个人分享，媒体转载请回复此微信获得许可）

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